Revista Ingeniería Civil IC 627 febrero 2022
Jorge Javier Jiménez Alcaraz Coordinador del Comité de Desarrollo Urbano Sustentable del Colegio de Ingenieros Civiles de México.
Lo importante es tomar medidas y acciones en la fase del desarrollo de las ciudades y de nuestro entorno que nos permitan dejar un legado a las futuras generaciones. Es la esencia del tema de la sustentabilidad. Grandes ciudades en México, así como otras en el mundo, apenas están alcanzando ese rango de considerarse con un buen nivel de sustentabilidad.
IC: Acaba usted de asumir la Coordinación del Comité Técnico de Desarrollo Urbano Sustentable. ¿Qué visión tiene de la tarea de este comité?
Jorge Jiménez Alcaraz (JJA): Nuestra visión es ser parte de una estrategia específica del CICM, que definió de manera muy adecuada los lineamientos de actuación de los comités técnicos. El colegio tiene como propósito, entre otros, contar con una visión clara y la opinión consensuada de especialistas en temas de interés de la ingeniería civil. En ese sentido, los comités técnicos del colegio son uno de los medios para lograr ese consenso, al promover el intercambio de ideas y la discusión dentro y fuera de nuestro colegio, y el Comité de Desarrollo Urbano Sustentable tiene la ventaja de contar con especialistas de amplia experiencia en todos los campos de nuestra materia.
IC: La Ciudad de México, que es la más grande del país y una de las más grandes del mundo, tiene una Ley de Desarrollo Urbano, actualizada hace un par de años. ¿Qué opinión le merece esta ley?
JJA: Creo que las leyes y las normas, tanto en el contexto de una política urbana sustentable como en otros aspectos técnicos, deben experimentar una adecuación permanente, porque la dinámica del desarrollo urbano es constante, las ciudades son entes vivos; permanentemente tenemos que actualizar de acuerdo con los perfiles de las ciudades, tanto respecto al deber ser de las urbes como en el contexto social, económico y del hábitat en el que nos encontramos.
Para el caso de la Ciudad de México, la Ley de Desarrollo Urbano, en su artículo 28, establece que la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial deben realizarse a través de los programas de las alcaldías y en conjunto ser el instrumento rector de la planeación urbana en el tema del uso del suelo.
Esto significa que se deben realizar las consultas a las entidades señaladas para obtener su opinión técnica y los estudios de factibilidad que permitan orientar los cambios de uso de suelo, de acuerdo con la identidad urbana de cada zona, siempre en beneficio de la comunidad.
La Ley de Desarrollo Urbano tuvo una modificación en agosto del año pasado con el objetivo de proteger las áreas naturales protegidas y ofrecer alternativas a quienes invadieron esas zonas de valor ambiental en busca de un lugar para vivir. La participación social y los pagos por servicios ambientales que deben realizar los habitantes de esos asentamientos ayudarán a mitigar los daños causados.
Esta modificación se refiere a las facultades de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares y el procedimiento para evaluar las causas, evolución, grado de consolidación de las ocupaciones en suelo de conservación y las afectaciones urbanas y ambientales, así como la determinación de las acciones específicas para revertir los daños.
IC: La norma 26 se planteó en la Ciudad de México con objeto de facilitar la construcción y el desarrollo de viviendas de interés social mediante restricciones que garanticen no afectar de manera negativa la imagen urbana y la traza. Mediante esta norma se reciben incentivos y ventajas para gestionar un proyecto; fue planteada para aprovechar mejor el territorio y así garantizar el rescate y mejoramiento del patrimonio cultural y urbano de la Ciudad de México. ¿Qué nos puede comentar al respecto?
JJA: La norma 26 se estableció hace ya varias décadas; se ha ajustado buscando que sea el parámetro para poder hacer adecuaciones y otorgar facilidades diferentes de las que establecen específicamente los programas delegacionales o los programas parciales de desarrollo urbano.
Sin embargo, hasta ahora sólo la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi) y el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México tienen el privilegio de aplicarla. No se ha logrado que la norma sea un instrumento para que desarrolladores, constructores o las mismas organizaciones que desean construir una vivienda con diferentes características de las que se establece en los usos de suelo puedan hacerlo.
Por ejemplo, uno de los temas es la altura: se pueden hacer edificios de más de cinco niveles sin elevador; o el tema de los cajones de estacionamiento. Los permisos y restricciones los delimita la Seduvi. La norma 26 fue suspendida para su aplicación directa por parte del sector privado. Esta suspensión persiste hoy en día y la presente iniciativa de ley no la anulará, ni modificará sus términos y alcances.
La norma se aplica en suelo urbano en zonificaciones con clasificación de uso de suelo: habitacional, habitacional con comercio, habitacional con oficinas, habitacional mixto y centro de barrio. También será aplicable en áreas, zonas, polígonos y áreas de valor y conservación patrimonial y en programas parciales de desarrollo urbano.
Creo que todavía tendrá que llegarse a un consenso con objeto de que esa norma 26 tenga una mayor apertura para su aplicación por parte de los sectores público, privado y social.
IC: Las ciudades de Aguascalientes, Guadalajara, Monterrey, la propia Ciudad de México, Puebla, Chihuahua y Mérida son identificadas como las más sustentables. ¿Conoce estos casos?, ¿cuáles son los requisitos básicos, indispensables, para que una ciudad sea considerada sustentable?
JJA: Quiero primero recordar el contexto de la sustentabilidad. Lo importante es tomar medidas y acciones en la fase del desarrollo de las ciudades y de nuestro entorno que nos permitan dejar un legado a las futuras generaciones. Es la esencia del tema de la sustentabilidad. Yo diría que esas ciudades que menciona, así como otras en el mundo, apenas están alcanzando ese rango de considerarse con un buen nivel de sustentabilidad.
Las ciudades, particularmente las zonas metropolitanas en nuestro país, tienen todavía que configurar los factores que regulen y alienten el desarrollo en zonas específicas con un mejor ordenamiento. Tenemos que avanzar mucho en ese contexto, para considerarlas realmente ciudades sustentables. Esa podría ser una de las misiones del Comité de Desarrollo Urbano Sustentable: ir valorando, e incluso aportando elementos para que se otorguen estas calificaciones con mayor certeza, con indicadores propios de lo que podría ser el concepto de sustentabilidad de ONU Hábitat.
IC: Para hacer sustentables a las ciudades es prioritaria la planeación. ¿Debería considerarse la opinión ciudadana en este proceso, cómo y por qué?
JJA: La planeación, tanto en el ámbito de la política urbana como en el contexto más amplio de nuestro gremio, que es la infraestructura, es fundamental. El CICM ha estado impulsando una iniciativa de ley para que se cree un Instituto de Planeación, el cual incentivaría un adecuado desarrollo de nuestras ciudades y del país en general.
La planeación sigue siendo un faltante importante para el desarrollo nacional, y como colegio tenemos que seguir fomentándola.
En la planeación es básica la participación ciudadana y de los colegios de profesionales, que son los grupos interesados y capacitados para emitir recomendaciones fundadas y motivadas.
En cuanto al cómo, hay instrumentos jurídicos, normativos, que regulan la participación ciudadana, pero tenemos que ir más allá, hacerla mucho más dinámica y permanente, no sólo cada tres o seis años, porque la dinámica de las ciudades es continua.
IC: Hay millones de viviendas en conjuntos habitacionales abandonadas porque fueron construidas en lugares donde no hay servicios básicos de comunicación, educación, salud, comercio. ¿A qué atribuye esta situación y cómo resolverla?
JJA: El problema fundamental es que hubo especulación urbana; se privilegió la adquisición de suelo barato, no importando si las condiciones eran adecuadas para una vivienda digna.
Esto nos debe hacer reflexionar sobre cómo el instrumento fundamental de la planeación tiene que ser el suelo; creo que los gobiernos de los tres niveles ahora deberían recapacitar y aportar suelo en condiciones más adecuadas para un desarrollo ordenado.
Debe regularse, y evitar contubernios entre desarrolladores y autoridades locales o federales, para que no se siga generando el problema de abandono de viviendas que, según datos que han aportado el Infonavit y otras instituciones, son más de tres millones en el país.
IC: ¿Hay o debería haber programas para rehabilitarlas ofreciéndoles los servicios que no tienen?
JJA: Actuar sobre lo sucedido va a implicar acciones jurídicas o de confrontación entre los invasores y las autoridades; es un tema delicado. Si se trataran de rescatar, o de incorporar los servicios a las zonas urbanas, hay que tener una regulación de dónde y en qué condiciones físicas y legales se encuentran esos más de tres millones de viviendas y tomar medidas específicas, por un lado con las instituciones que financiaron, por otro con los derechohabientes que adquirieron los créditos, y con las autoridades para replantear si, en el marco de un ordenamiento futuro adecuado, se podrían incorporar a las zonas urbanas los servicios y la oferta de empleo apropiado.
IC: Se está desarrollando en París un programa conocido como “Ciudad de 15 minutos”. ¿Conoce este proyecto?, y en su caso, ¿qué opinión tiene de él?, ¿considera factible aplicarlo en la Ciudad de México y en otras grandes ciudades?
JJA: Es un proyecto muy importante que representa un paradigma para el mundo. Por su visión de la planeación de una urbe, se toman decisiones al margen de los efectos políticos o los cambios de gobierno, pero se pueden hacer adecuaciones y transformaciones para llevar el desarrollo hacia las zonas donde conviene a la población y a los administradores urbanos.
Es un modelo interesante; el tema se tocó en el pasado Congreso de Ingeniería Civil; hubo presentaciones y acuerdos importantes con Francia para este y otros ejemplos que podemos aplicar en México.
IC: ¿Considera que es una opción el crear polos de desarrollo en ciudades medianas y pequeñas, incluso evaluar la creación de algunas ciudades para desconcentrar a las grandes urbes o impedir que sigan creciendo?
JJA: Me parece que es muy difícil hablar de una estrategia para impedir que crezca una zona o hacer que crezca otra; lo que tenemos que buscar es cómo orientar a cada zona urbana, de acuerdo con sus vocaciones, aptitudes y condiciones particulares, para un desarrollo ordenado.
Hay que recordar el costo que representó para Brasil crear la ciudad administrativa de Brasilia. Llevó muchas décadas a ese país consolidarla como una zona urbana, y apenas a finales del siglo XX se fue afianzando más como ciudad habitable.
IC: En la Ciudad de México se tomó hace algunos años la medida de establecer un máximo de espacios de estacionamiento vehicular en los edificios que fueran a construirse, para desincentivar el uso de vehículos particulares. ¿Cómo califica esa medida?
JJA: El reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano se modificó con ese objetivo, y hoy es evidente que no se logró. Creo que deberíamos procurar un cambio cultural en el tema del vehículo particular; en años anteriores era evidencia de prosperidad, aunque quien tiene un automóvil sabe que también es sinónimo de gastos y problemas.
Como en otras ciudades del mundo, este es un tema cultural; si usted observa en otras latitudes, personas de cualquier nivel socioeconómico usan el metro o el transporte público, sin que ello implique que su estatus se vea afectado. Tenemos que hacer esa transformación cultural aparejada con medidas como las mencionadas.
IC: Los cambios en materia de desarrollo urbano llevan años. ¿Cómo visualiza de aquí a 20, 30 o más años la situación en que se encontrarán las principales ciudades de México, de no darse prioridad a la planeación y ejecución de acciones en materia de desarrollo urbano sustentable?
JJA: Una frase que dijo hace ya casi 16 años el entonces secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, sintetiza esta visión del futuro de las ciudades en el mundo; él mencionó que de 1950 a 2000 se había generado una gran urbanización del planeta; que ahora, dependiendo del cómo se planificaran las ciudades, se iba a determinar el futuro de la humanidad; que el reto es analizar la competencia y buscar la gobernanza a partir de consensos para el bienestar.
Creo que en la visión de largo plazo tenemos que considerar la gobernabilidad y la gobernanza de las urbes: este debe ser un instrumento estructurador.
IC: El Plan de Reconstrucción para la Ciudad de México, a partir del sismo de 2017, ¿puede verse como una oportunidad de planeación para avanzar en la dirección de un desarrollo urbano sustentable?
JJA: El sismo de 2017, gracias a la ingeniería civil, principalmente, no tuvo los mismos efectos negativos para la Ciudad de México y la zona metropolitana que el sismo de 1985; en este último creo que perdimos la gran oportunidad de replantear el paradigma del desarrollo urbano y de propiciar, ahí sí, condiciones para un ordenamiento y generar ciudades adecuadas con una desconcentración poblacional.
En 2017, el daño a edificios públicos y privados fue mucho menor a 0.5%; desde luego, sí hubo afectaciones, pero no de una magnitud que representara una oportunidad de ordenamiento urbano o territorial; la verdad es que la mayor parte de los daños ya han sido atendidos, tanto en infraestructura educativa y comercial como en vivienda, en términos generales.
IC: La autoconstrucción es un fenómeno muy común en México. ¿Qué impacto tiene en materia de desarrollo urbano y cómo debe ser considerada en materia de planeación?
JJA: La autoconstrucción no es mala en sí. El problema en general es que han faltado medidas complementarias para acompañar, para facilitar a las familias que no tienen otra opción que ir construyendo gradualmente su propia vivienda… por cierto, casi siempre es mucho más cara si le echamos números: simplemente la compra de materiales de construcción es 20 o 30% más cara que cuando se compra por volumen para hacer un desarrollo habitacional bien planeado.
El problema hay que encararlo con esa visión; es un asunto en el que tenemos que sumar los esfuerzos de los profesionales de la ingeniería, de la arquitectura y del gobierno, para ordenar y acompañar a la autoconstrucción otorgando suelo de manera oportuna, principalmente para evitar que siga habiendo invasiones o que se extienda el área urbana a zonas donde no hay opciones adecuadas de bienestar.
IC: A la hora de planificar el desarrollo urbano sustentable de la Ciudad de México, ¿se debe considerar el área metropolitana?
JJA: Por supuesto que sí. La zona metropolitana es una ciudad de ciudades, al margen del orden jurídico y político, que divide al Estado de México y a la Ciudad de México, e incluso yo agregaría el estado de Hidalgo. Tenemos que verlo como un ente global, por eso es que nuestro colegio promovió hace cinco legislaturas la creación del Fondo Metropolitano, para ser un instrumento de planeación y de orientación del gasto del Presupuesto de Egresos de la Federación, para generar infraestructura con esa visión de los servicios metropolitanos, y no parciales de cada ciudad o de cada alcaldía, como se hace en algunas urbes.
Considero fundamental rescatar la política de contar con ese Fondo Metropolitano, que desapareció el año pasado dentro de los paquetes de fideicomisos, pero hay que verlo no necesariamente como un tema presupuestal, sino como un tema de ordenamiento.
IC: ¿Algún asunto que no le haya planteado y quiera agregar?
JJA: Puedo decir que nuestro colegio ha sido muy reconocido ampliamente por sus aportaciones técnicas. Seguiremos haciéndolo en este tema de desarrollo urbano en diferentes instancias.
Hemos trabajado desde el año pasado de una manera más decidida con el Poder Legislativo. En reuniones de trabajo emitimos nuestra opinión sobre diversas leyes, como recientemente en el Senado con la Ley de Movilidad y Seguridad Vial.
Se creó recientemente el Consejo Consultivo Asesor de la Red de Secretarios de Desarrollo Urbano de México; nuestro colegio tiene varios asientos en diversas comisiones, como en la de Vivienda, Movilidad y Planeación Urbana. Así lo seguiremos haciendo para influir oportunamente en quienes toman las decisiones tanto en lo político como en lo financiero y lo administrativo.
