Retos y oportunidades del sistema de concesiones de agua en México
En este trabajo se presenta el desarrollo, a lo largo de 32 años, del proceso de regularización de usuarios de aguas nacionales mediante la emisión de títulos de concesión, el contenido actual del Registro Público de Derechos de Agua y un panorama de los principales usos y usuarios del agua. Se concluye acerca de la importancia de evitar la desinformación y capitalizar esta experiencia para perfeccionar el sistema de concesiones actual, indispensable para enfrentar ordenadamente y con visión de futuro los retos del agua en México.
J. Eugenio Barrios O. Experto en manejo de recursos hídricos. Ha trabajado para la Conagua, el II UNAM y como consultor internacional. Dirigió el Programa Agua del Fondo Mundial para la Naturaleza. Actualmente es director del Área de Agua de la Fundación Gonzalo Río Arronte.
A partir de la publicación de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) en 1992, se inició un proceso de construcción institucional para la gestión de las aguas nacionales que adoptó como columna vertebral la regularización de todos los usuarios de aguas nacionales a partir de la emisión de concesiones de agua bajo el nuevo marco legal.
Por sistema de concesión de aguas nacionales se entiende la estructura institucional, los instrumentos y el proceso administrativo para el otorgamiento, cumplimiento, vigilancia y condiciones de terminación de concesiones o asignaciones de agua según lo establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 27, párrafo 5º, y en la LAN. En este documento, el término concesión hace referencia tanto a concesiones como a asignaciones.
Un sistema de concesiones es la piedra angular de una gestión de recursos hídricos eficiente, sustentable y participativa, siempre y cuando sea un sistema con credibilidad ante los usuarios y la sociedad. Esta credibilidad se construye a partir de una administración transparente, eficiente en la resolución y eficaz en la entrega de resultados.
Después de 32 años, el país cuenta con un sistema de concesiones con 444,000 títulos, que debería considerarse de gran valor; sin embargo, existe desconfianza sobre su validez y legitimidad, y una amplia desinformación sobre su contenido, su operación y relevancia. Cualquier solución a los problemas del agua pasa por un sistema de concesiones, ya que es el instrumento que materializa los principios de la política hídrica, la planeación, los compromisos de los usuarios de agua, la construcción y operación de infraestructura y la vigilancia de la sociedad. En el ámbito de la ingeniería civil, se trata de una acción no estructural que sustenta las medidas estructurales para manejar el agua de manera eficiente y equitativa, con criterios económicos, sociales y ambientales, y no al contrario, como llega a suceder: es decir, primero se desarrolla la infraestructura y después se ajusta la administración.
¿Cómo se integró el sistema de concesiones en México?
A partir de la publicación de la LAN en 1992, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) inició el proceso de regularización de usuarios mediante la emisión de títulos de concesión de aguas nacionales, sustentado en una política para construir una administración integral del recurso moderna y con sólidas bases jurídicas para beneficio de los usuarios de aguas nacionales. A lo largo de los años, este proceso se enfrentó a múltiples obstáculos, entre los que destacan la falta de información, la ausencia de una estrategia diferenciada e incremental, la construcción de la propia Conagua y los cambios en su interior, y –quizá lo más importante– la desconfianza de usuarios ante el cambio que implicaba pasar de una condición de extracción prácticamente libre a una regulada, con todo lo que ello implica. Inicialmente se consideró que en tres años se lograría regularizar a todos los usuarios del país; sin embargo, este proceso tomó 10 años, y se puede decir que aún sigue en marcha (Garduño, 2005).
Antes de la LAN existían instrumentos equivalentes a las concesiones actuales –incluso desde la época colonial–, mediante los cuales la autoridad concedía el uso del recurso a partir de la propiedad nacional de las aguas, establecida por la Constitución de 1917 y reglamentada en la Ley Reglamentaria en Materia de Aguas del Subsuelo de 1956 y la Ley Federal de Aguas de 1972. Sin embargo, no fue hasta la emisión de la LAN que se desarrolló una reglamentación detallada y fundamentada en el principio de sustentabilidad. A lo largo de estos 32 años se ha mantenido un esfuerzo muy importante de regularización, que se muestra en el crecimiento de títulos atendidos con los años (figura 1).
El proceso arrancó con la regularización de 2,000 usuarios de aguas nacionales en 1992, y con un proyecto piloto en el estado de Guanajuato en 1993 que registró a 2,000 más (actualmente Guanajuato tiene cerca de 20,000 usuarios). Con base en esta experiencia se inició el proceso en todo el país, y para 1994, al vencimiento del plazo de tres años establecido, se regularizaron 10,000 usuarios.
Ante la falta de respuesta, se fueron posponiendo los plazos mediante decretos que otorgaban facilidades para promover la regularización y condicionando apoyo de los programas federales a la presentación del título de concesión. En 1995 se publicó el primer decreto y se relanzó una enérgica campaña de regularización que mostró sus frutos en 1996 con cerca de 50,000 usuarios regularizados. En los siguientes años se continuó con decretos principalmente para usuarios agrícolas. El proceso fue avanzando, la mayoría de los usuarios se fueron regularizando y así la posesión de una concesión de aguas nacionales adquirió valor principalmente en las zonas de escasez del norte del país.
En nueve años (1994-2002) se integró alrededor del 70% del padrón actual. De 2002 a 2019, se integró el restante 30% de registros, que corresponden a 194,000 títulos. De 2019 a la fecha, el Registro Público de Derechos de Agua (Repda; Conagua, 2024) se ha incrementado en 27,000 concesiones de agua (figura 1).
Desde el punto de vista de la gestión del agua, la principal observación a este proceso de regularización es que se convirtió en un fin en sí mismo, más que en un medio para establecer y consolidar un proceso de gestión del recurso que resolviera problemas. Ante los vacíos de información, la falta de monitoreo y evaluación, y una incipiente transparencia y rendición de cuentas, se optaba por la regularización.
A lo largo de este proceso se han presentado aspectos que han debilitado la confianza en el sistema: a) la ampliación de plazos con la emisión permanente de decretos; b) las variaciones de criterios entre oficinas de la Conagua para la resolución de trámites; c) el desconocimiento de la disponibilidad real en cuencas y acuíferos, y d) el rezago en la atención de trámites, que ha generado un mercado de gestoría propenso a la corrupción. A inicios de 2019 se tenían 133,000 expedientes sin atender (Conagua, 2020), alrededor de la mitad referentes a trámites de prórrogas y modificaciones administrativas de títulos existentes. En concesiones de agua había alrededor de 20,000 expedientes, el 80% de los cuales correspondía a solicitudes de concesiones de aguas subterráneas. Del total de solicitudes de concesión, 7,000 resultaban improcedentes por falta de disponibilidad y debieron haberse rechazado (Barrios, 2019).
Para fines prácticos, es conveniente dar por hecho que se ha alcanzado una condición de regularización suficiente para proceder a perfeccionar el proceso de administración y recuperar confianza en el proceso y los instrumentos. Esto es factible para aguas superficiales, pero incierto para aguas subterráneas. Para esto es indispensable contar con las capacidades para la resolución de trámites en tiempo y forma desde su ingreso hasta su notificación; atender de manera inmediata el rezago que causa conflictos legales y sociales en todo el país; atender problemáticas regionales por cuencas y acuíferos, y mejorar el acceso a la información.
¿Qué contiene el Repda?
Uno de los elementos fundamentales del sistema de concesiones es el Registro Público de Derechos de Agua, el cual fue establecido por la LAN como un registro que proporciona información y seguridad jurídica a los usuarios de aguas nacionales. Actualmente, contiene 634,000 registros: 444,000 corresponden a concesiones tanto de aguas superficiales como subterráneas, 47,000 a registros de obras en zonas de libre alumbramiento –que en sentido estricto no son concesiones, pero que han funcionado como tales– y 20,000 permisos de descargas de aguas residuales. El resto de los registros está relacionado con la administración de los bienes públicos inherentes a las aguas nacionales, esto es, concesiones para la ocupación de zona federal y para la extracción de materiales (figura 2).
Las obras en zonas de libre alumbramiento se refieren a registros de pozos u obras existentes al momento de la publicación, en 2013, de ocho acuerdos generales por los que se suspende provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas nacionales del subsuelo en 333 acuíferos del país. El artículo 27 de la Constitución, párrafo 5º, establece la condición de libre alumbramiento de las aguas subterráneas, por lo que cualquiera puede extraer agua sin limitación en tanto el acuífero no esté sujeto a regulación. A la fecha, la reglamentación de estos acuíferos no ha sido publicada, la regularización de todos aquellos usuarios registrados ha quedado pendiente y los acuíferos continúan abatiéndose. Esta situación es fuente permanente de conflictos, principalmente en los estados de Chihuahua, Guanajuato y Jalisco.
Los 47,000 registros de obras en zonas de libre alumbramiento, aunados a las casi 17,000 solicitudes de concesión pendientes de atender, podrían representar 64,000 concesiones de aguas subterráneas por regularizar, lo que representa un 20% de las concesiones registradas. Estos números son evidencia de la brecha de regulación en aguas subterráneas.
En el caso de la extracción de materiales, actualmente existen 4,000 concesiones por un volumen de 322 millones de metros cúbicos (hm3), que se antoja un número pequeño ante la magnitud de la actividad de construcción en el país y la proliferación de la actividad en muchos estados. Esta situación sugeriría un importante vacío de regulación, que merece un análisis a detalle ante la alteración de cauces y los riesgos que esto conlleva cuando se realiza de forma irregular.
La ocupación de zonas federales también constituye un gran reto. A la fecha se cuenta con 119,000 concesiones, que representan una superficie de 239,000 ha en alrededor de 10,000 km de cauces, un porcentaje mínimo del universo a regularizar si se considera que la red hidrográfica del país representa 630,000 km. Estas zonas están sujetas a invasión, urbanización o destrucción cuando, además, se conjuga con zonas de extracción de materiales.
¿Quiénes son los usuarios de aguas nacionales en el país?
Las 444,000 concesiones de aguas nacionales del Repda agrupadas por el uso y volumen que representan –sin considerar aquellas para generación hidroeléctrica, por ser un uso no consuntivo– son mayoritariamente agropecuarias, es decir, usuarios agrícolas, agroindustriales y pecuarios (tabla 1).
El uso agropecuario, sumado al uso doméstico y público urbano, representa en conjunto el 95% de las concesiones y el 89% del volumen concesionado en el país. Estos usuarios son los principales usuarios y beneficiarios del sistema de concesiones.
En el caso del uso doméstico y público urbano, la mitad del volumen concesionado corresponde al 86% de los títulos, y son menores a 0.25 hm3/año, lo que corresponde a localidades menores a 2,500 habitantes. En el 14% restante de los títulos se tiene concesionada la otra mitad del volumen de agua, que incluye 22 títulos de grandes ciudades que representan cerca de 5,000 hm3/año. En contra de lo que suele comunicarse, un valor fundamental de las concesiones es proteger a los pequeños usuarios (agrícolas y comunidades rurales) de ser despojados por los grandes usuarios.
El uso industrial representa el 5% del volumen para usos consuntivos y comprende a la industria manufacturera, alimentaria, constructiva, de servicios, minería, petrolera y petroquímica, principalmente. Es el uso con el menor consumo; no obstante, representa el 60% del ingreso por concepto de derechos de agua, que en 2021 ascendió a 11,000 millones de pesos, y una tercera parte del gasto federal en agua (Sánchez y López, 2023).
La distribución de las concesiones por su volumen muestra que el 90% del total de los títulos corresponde a concesiones con volúmenes inferiores a los 0.25 hm3/año, que representan el 18% del volumen destinado a usos consuntivos. En contraste, 700 títulos comprenden el 83% del volumen concesionado, de los cuales casi la totalidad corresponde a los 86 distritos de riego (cerca de 500,000 agricultores y la mitad de la superficie irrigada del país) y 180 concesiones para generación de energía eléctrica; el resto corresponde a 22 ciudades y 12 usuarios industriales, con Pemex a la cabeza. Contrario a lo que se comunica, estas 700 concesiones representan o a muchos usuarios o a actividades que requieren grandes volúmenes de agua. Esto no significa acaparamiento, sino un ordenamiento del uso del agua para respetar los límites de extracción, exigir un uso eficiente y responsable y garantizar la equidad, entendida como el agua que requieren utilizar las diferentes actividades productivas en el país sin comprometer los derechos de terceros.
Conclusiones
El proceso de construcción del sistema de concesiones ha sido muy largo, con experiencias, aprendizajes, conflictos, aciertos y desaciertos que necesitan ser capitalizados para sustentar una nueva etapa de gestión del agua en México. Entre las lecciones aprendidas, la más relevante se refiere a la necesidad de entender el sistema de concesiones como un proceso social de construcción de confianza, sustentado en procedimientos eficientes y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y soportado por la mejor ciencia y tecnología disponibles. El sistema de concesiones que se tiene actualmente es muy valioso y tiene el potencial para cumplir con estas características, por lo que resulta indispensable su perfeccionamiento para sustentar hacia adelante las mejores soluciones estructurales, materia de la ingeniería. Descartarlo sería una pérdida en tiempo y esfuerzo para el país
Referencias
Barrios, J. E. (2019). Hacia una nueva administración del agua en México. I Congreso Latinoamericano y V Congreso Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas. México.
Comisión Nacional del Agua, Conagua (2024). Portal de Sistemas de Información del Agua. Registro Público de Derechos de Agua, Repda. https://app.conagua.gob.mx/sistemasdeagua/
Garduño, H. (2005). Making water rights administration work. Johannesburgo. International Workshop on African Water Laws: Plural Legislative Frameworks for Rural Water Management in Africa.
Sánchez, E., y J. P. López (2023). Cobro por el derecho al uso y aprovechamiento del agua. Mapeo de recursos, Ciudad de México. Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. https://ciep.mx/A4fR