DESARROLLO

Planeación de carreteras para el bienestar y el desarrollo económico de México

El desarrollo económico de un país y los niveles de vida de sus habitantes tienen una estrecha relación con la disponibilidad de infraestructura de todo tipo, como son las escuelas, hospitales, clínicas, agua potable, drenaje sanitario, carreteras, caminos rurales, ferrocarriles, puertos marítimos, aeropuertos, presas, pozos, zonas de riego, energía eléctrica, petróleo y petroquímica, entre otras. A este respecto, los profesionales dedicados a la planeación se hacen varias preguntas, que en este trabajo se plantean.

Luis Francisco Robledo Cabello Coordinador del Comité de Infraestructura. Colegio de Ingenieros Civiles de México.

¿Cuánto debe invertir un país en infraestructura para tener un mejor nivel de vida y para desarrollarse económicamente? Un criterio internacional establece que es conveniente invertir anualmente entre el 5 y el 8% del producto interno bruto (PIB), dependiendo de las necesidades por satisfacer y del aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo socioeconómico.

¿Cuánto invierte México en infraestructura?: del orden del 2%, es decir, solo invertimos entre la tercera y la cuarta parte de lo recomendable, por lo que no estamos desarrollando nuestra infraestructura con la velocidad deseable para aspirar a un mejor futuro. Hace aproximadamente 40 años se invertía cerca del 7% del PIB, pero el porcentaje se ha venido reduciendo hasta llegar al nivel actual del orden del 2%.

¿Por qué solo invertimos la tercera o la cuarta parte de lo recomendable? Porque los ingresos fiscales no son suficientes para contar con los presupuestos necesarios y porque los disponibles se han canalizado hacia otras necesidades, diferentes de la infraestructura, que se han juzgado prioritarias.

¿Por qué son insuficientes los recursos presupuestales? Porque México recauda recursos tributarios menores que los necesarios, incluso en comparación con países más pequeños de América Latina.

Se considera recomendable una reforma fiscal que permita incrementar los recursos que el gobierno federal recibe de la sociedad, la cual no se ha dado porque ese aumento es poco aceptado por diversos grupos sociales y económicos.

¿Por qué no se financia la infraestructura con deuda externa e interna? Porque el nivel de endeudamiento de México se ha incrementado y está cerca, según los especialistas, del límite conveniente, por lo que su incremento debe ser moderado.

¿Es factible el financiamiento de la infraestructura con inversión privada o mixta público-privada? Se considera factible y necesario, sujeto a una serie de factores que aseguren a los inversionistas privados la recuperación de su inversión con una rentabilidad razonable y debidamente controlada, de preferencia con largos plazos de recuperación, basada en precios suficientes de los servicios prestados a la población. Las alternativas de financiamiento pueden ser diferentes según se trate de infraestructura para el transporte, agua, energía, etcétera.

¿Quién establece el monto de los recursos presupuestales, de la deuda externa y las políticas para la inversión, privada o mixta, aplicables a la infraestructura? La respuesta es compleja, porque el gobierno federal debe considerar las necesidades presupuestales en todo el país derivadas de la seguridad nacional, la salud, la educación, la energía eléctrica y los combustibles, entre muchas otras, no solo las de la infraestructura.

A la infraestructura para mejorar el nivel de vida de los mexicanos debe sumarse la necesaria para aprovechar oportunidades de desarrollo, como la que requieren las industrias de otros países que se están reubicando en nuestro país. Además, debe considerarse la complejidad derivada de la satisfacción de las necesidades de transporte resultado del acelerado crecimiento poblacional e industrial.

México no podrá generar los empleos que se requieren con base en las actividades primarias como la agricultura, la ganadería y el aprovechamiento forestal, entre otras. Hace menos de 100 años el 80% de la población era rural y el 20% urbana. Actualmente es 20% rural y 80% urbana, fenómeno que está presionando para satisfacer las crecientes demandas de infraestructura de todo tipo.

Evolución de la planeación en escala mundial

A continuación se presentan algunos comentarios sobre la evolución de la planeación de la infraestructura en escala mundial.

Una duda que hace años tenían los países desarrollados era: ¿cómo se puede medir el desarrollo económico de un país y cómo se puede determinar la conveniencia de aplicar recursos a las diversas actividades que determinan dicho desarrollo, como por ejemplo la infraestructura?

La respuesta a esta pregunta la dio el economista ruso Wassily Leontief, quien desarrolló la metodología denominada “insumo-producto de análisis económico”, por la que se le concedió el Premio Nobel de Economía en 1973.

Leontief menciona que el PIB es el indicador económico que mejor refleja el valor monetario de todos los bienes y los servicios finales producidos en un país en un periodo determinado. El PIB mide la riqueza que se genera periódicamente en un país, incluyendo el valor de los servicios finales entre los cuales se encuentra el transporte de los bienes y productos.

Su teoría establece que “la economía de un país puede analizarse como un sistema de procesos interdependientes”. Cada proceso –pongamos como ejemplo la manufactura del acero– genera productos tales como láminas, varillas, perfiles y tuberías, y absorbe insumos como mineral de hierro, carbón, energía eléctrica, gas, agua y el transporte de la materia prima y de productos terminados, estableciendo que el producto de una actividad es el insumo de la siguiente.

Los servicios finales, como el transporte carretero, son similares a los bienes físicos. El servicio de transporte carretero es un insumo que le suma valor a los bienes que se tienen que transportar, por lo que el valor final de los bienes es el precio que adquiere la carga en su destino. Este proceso puede ser una herramienta de valiosa aplicación en la planeación de la infraestructura del transporte terrestre.

En México existe la cuantificación del PIB, así como la matriz de insumo-producto a nivel nacional que elabora el Banco de México, la cual incluye, entre otras cosas, el valor de los servicios de transporte, lo que permite establecer las ventajas socioeconómicas de incrementar las inversiones en infraestructura carretera al reducir los costos de transporte de la carga.

La matriz también permitiría calcular los resultados desfavorables de una política de reducción de los presupuestos en infraestructura carretera, al incrementarse los costos de transporte de la carga por la saturación de las carreteras y su deterioro.

Etapas de un proceso de planeación

Las etapas para desarrollar un proceso de planeación de la infraestructura son: diagnóstico de la situación actual; objetivo general y objetivos específicos; políticas para alcanzar los objetivos; estrategias para desarrollar las políticas y formación de carteras de iniciativas de obras.

Este proceso de planeación conduce posteriormente a formar carteras de proyectos ejecutivos, indispensables para el desarrollo de la infraestructura. En lo que sigue se hace una breve descripción de las etapas.

Diagnóstico de la situación actual de la infraestructura carretera

El diagnóstico de la calidad del servicio de una carretera o de un tramo de ella se basa en el tránsito diario promedio anual (TDPA), en la velocidad promedio de recorrido y en su geometría, incluyendo los accidentes que podrían imputarse a la infraestructura y a su conservación (García et al., 2024).

Los diferentes niveles de servicio inducen diferentes costos del transporte, que repercuten en la competitividad de los productos en los mercados.

Se considera que la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) cuenta con un acervo suficiente de información para llevar a cabo el diagnóstico con las premisas mencionadas.

Objetivo general y objetivos específicos

Un ejemplo de objetivo general de la planeación de la red federal de autopistas y carreteras a largo plazo, por ejemplo 25 años, podría ser “modernizar en ese plazo la totalidad de la red”, para que tenga el máximo nivel de servicio posible, extrapolando los volúmenes de TDPA de cada carretera e identificando posibles cambios en su composición vehicular en función del desarrollo económico futuro de cada región, los cuales se irán modificando y con ello cambiando sus niveles de servicio.

En cuanto a objetivos específicos, a corto plazo, por ejemplo seis años, se podría “modernizar selectivamente un 25% de la red federal de autopistas y carreteras”.

A mediano plazo, por ejemplo 12 años, podría ser “modernizar el 50% de la longitud de la red”, y así sucesivamente para el largo plazo, por ejemplo, para el año 2050.

Para alcanzar cada objetivo específico es necesario cuantificar el monto de las inversiones necesarias para determinar su factibilidad socioeconómica y financiera.

Políticas para alcanzar los objetivos

Para alcanzar los objetivos se pueden desarrollar carteras de iniciativas, incluyendo nuevas carreteras, modernización y conservación de las existentes.

La SICT debe contar con profesionales en la materia para generar dichas carteras y establecer mecanismos de consulta con las autoridades locales y con los prestadores de servicios de transporte.

Las iniciativas estarían basadas en esquemas a nivel de ingeniería conceptual y con costos paramétricos.

Es conveniente generar un número importante de iniciativas para adecuarlas a los techos presupuestales previsibles y a las posibilidades de inversión privada.

Dos ejemplos de políticas son los siguientes:

Destinar una parte de los presupuestos anuales a la modernización de tramos de los ejes troncales con bajos niveles de servicio y con alta rentabilidad de la inversión. El resto del presupuesto podría destinarse a la ampliación, modernización y conservación del resto de la red federal.

Distribuir los presupuestos anuales por regiones del país, en función de las necesidades y perspectivas de desarrollo socioeconómico y, dentro de las regiones, destinarlos a los proyectos de mayor rentabilidad socioeconómica.

Estrategias para desarrollar las políticas

Las carteras de iniciativas pueden basarse en fichas técnicas sencillas para cada obra; las fichas podrían contener lo siguiente:

• Una breve descripción general de la nueva carretera o tramo por construir, mencionando sus características geométricas principales y las razones socioeconómicas por las que sería deseable su construcción.
• Una breve mención del nivel de servicio actual.
• Croquis con la localización geográfica y las características geométricas de la carretera.
• Una estimación preliminar de los montos de inversión con base en costos paramétricos.
• El siguiente paso del proceso de planeación corresponde a la evaluación socioeconómica de las iniciativas a partir de sus fichas técnicas. Al evaluar las iniciativas, los beneficios se obtendrían a partir de la reducción de los costos del transporte y de los accidentes.

Con dicha información se determinarían la relación beneficio-costo, el valor presente neto, la tasa interna de retorno y la tasa de recuperación inmediata de cada iniciativa. Con estos resultados se priorizarían las iniciativas de la cartera y se compararían con los techos presupuestales y las posibles inversiones privadas anuales previsibles, incrementando o reduciendo el número de iniciativas en función de los recursos económicos previsibles.

Con este punto concluye el proceso de planeación; en seguida se inicia el proceso de desarrollo de los proyectos ejecutivos de las iniciativas aprobadas, para someterlos a la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), única facultada para aprobar la ejecución de cualquier proyecto de infraestructura.

Las carteras de iniciativas deben iniciarse al menos con un año de anticipación, para tener tiempo de convertirlas en proyectos ejecutivos, los cuales pueden tomar entre uno y varios años para su desarrollo dependiendo de su complejidad; es decir que entre el inicio del proceso de planeación y la iniciación de la construcción pueden transcurrir entre uno y tres o más años, dependiendo de la complejidad de los proyectos.

Desarrollo de proyectos ejecutivos

Cada proyecto ejecutivo debe contar por lo menos con los siguientes elementos:

• Memoria descriptiva.
• Estudios de ingeniería básica
• Criterios de diseño, geotécnicos, sísmicos, estructurales, hidráulicos, etc.
• Memorias de cálculo geotécnicas, estructurales, hidráulicas, etc.
• Planos de detalle de todas las obras.
• Especificaciones generales y particulares.
• Control de calidad de la construcción.
• Procedimientos detallados de construcción y de pruebas de puesta en operación.
• Catálogo de conceptos con unidades, cantidades, precios paramétricos y antepresupuesto de las obras.

Por las políticas de adelgazamiento del sector público, se considera que la SICT no cuenta con el número necesario de profesionales para desarrollar un proceso de planeación y programación suficiente y ordenado, con buen fundamento técnico, social y económico, para seleccionar aquellos proyectos que mejor satisfagan las necesidades y lograr el aprovechamiento de las oportunidades del país, lo que ha dado lugar al desarrollo de proyectos que no obedecen a objetivos preestablecidos.

Comentarios finales

Los objetivos aquí expuestos solo se podrán alcanzar a través de un sistema de planeación de la infraestructura del transporte, cuyo propósito final es contar con carteras de proyectos de construcción y conservación de carreteras, carteras que sean congruentes con las disponibilidades presupuestales y con la participación de la inversión privada (Cepal, 2024).

Actualmente, la SICT tiene en proceso de elaboración un sistema de programación de carreteras, no de planeación, el cual permitirá desarrollar programas de obras con visión sexenal, sin contar con un proceso para diagnosticar la situación actual y establecer objetivos y programas de mediano y largo plazo, en función de las necesidades y oportunidades de desarrollo de carreteras y caminos rurales en todo el país.

La falta de planeación ha conducido a la formulación de carteras de iniciativas de carreteras condicionadas por los presupuestos que asigna anualmente el gobierno federal a la SICT, aparentemente en forma tendencial con base en los presupuestos de años anteriores, tendencia que desafortunadamente ha apuntado hacia su reducción. Los proyectos para la aplicación de los recursos generalmente los propone la SICT a la SHCP atendiendo a esos insuficientes techos presupuestales.

Dicha tendencia es preocupante porque es evidente que, requiriendo el país inversiones de entre el 5 y el 8% del PIB para el desarrollo de todo tipo de infraestructura y considerando el 2% que actualmente se aplica, se presentará una baja satisfacción de las necesidades de carreteras y caminos rurales y una atención insuficiente a los nuevos requerimientos de carreteras relacionadas con los puertos fronterizos terrestres y marítimos, derivados de la reubicación industrial extranjera en nuestro país, lo que puede desalentar a los inversionistas.

La determinación de los presupuestos anuales del sector obedece a políticas macro socioeconómicas, que escapan de los alcances de la SICT; sin embargo la ingeniería civil mexicana puede manifestar sus opiniones sobre la insuficiencia de los presupuestos y recomendar el establecimiento de un sistema nacional de planeación de todo tipo de infraestructura, incluyendo la correspondiente al transporte nacional (Segob, 2019). Es deseable que se establezca dentro de la SICT una subsecretaría que se encargue del desarrollo de la planeación de la infraestructura para los cuatro modos de transporte, con visión de largo plazo.

Es importante que el Poder Ejecutivo Federal y nuestros legisladores tengan presente que contar con planes de infraestructura flexibles no compromete al país a convertirlos en programas futuros de obras, pero serían un valioso fundamento para actuar con visión ordenada y de largo plazo en la selección de los proyectos, reduciendo la realización de obras no prioritarias

Referencias

Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Banobras (2018). Visión integral de la infraestructura nacional. Disponible en https://www.proyectosmexico.gob.mx/wp-content/uploads/2018/09/VIIN-FINAL.pdf

Comisión Económica para América Latina, Cepal (2024). La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe.

García G., E. D., et al. (2024). Criterios de modernización carretera basados en la evaluación del nivel de servicio de la RCF. Publicación técnica 821. Instituto Mexicano del Transporte.

Leontief, W. (1973). Environmental repercussions and the economic structure: An input-output approach. The Review of Economics and Statistics 52(3): 262-271.

Secretaría de Gobernación, Segob (2019). Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Diario Oficial de la Federación.