GESTIÓN

Un nuevo sistema de planeación hídrica en México

El objetivo más importante de un sistema de planeación hídrica debe ser el lograr una gestión eficiente de las aguas nacionales, para asegurar que los mexicanos que la utilizan actualmente y los que la requerirán en el futuro para los diferentes usos tengan acceso a ella en la cantidad, la calidad y la oportunidad necesarias. Este artículo tiene como propósito promover la formulación de un plan nacional hídrico, que debería estar contemplado en las modificaciones a la actual Ley de Aguas Nacionales, para atender en forma suficiente la gestión eficiente y justa de los diversos usos del agua establecidos en ella.

Luis Francisco Robledo Cabello Coordinador del Comité de Infraestructura, Colegio de Ingenieros Civiles de México.

En forma simplificada, todo sistema de planeación hídrica consta de las siguientes actividades: diagnóstico de la situación actual; análisis prospectivo de la situación futura; establecimiento de objetivos; políticas para alcanzar los objetivos; estrategias para desarrollar las políticas; establecimiento de metas y programas para alcanzarlas.

Diagnóstico de la situación actual y análisis prospectivo de la situación futura

Disponibilidad y demanda actual y futura de agua

El sistema de planeación hídrica debe basarse en dos conocimientos básicos: la disponibilidad actual y futura por regiones, en cantidad, en el tiempo y en calidad, y la demanda actual y futura para cada una de las regiones del país y para los diversos usos.

Para tener un sistema de planeación hídrica orientado a una gestión eficiente del agua, es indispensable contar con información suficiente y confiable de la disponibilidad actual y futura en sus dos formas fundamentales: agua superficial (ríos y cuerpos de agua) y agua subterránea en forma líquida (o de vapor para fines geotérmicos).

A través de un sistema de planeación hídrica se podrá cuantificar la demanda actual y futura por regiones geográficas, tanto de agua superficial como de subterránea, para los usos doméstico, público urbano, agrícola, pecuario, acuacultura, industrial (incluye minería), generación de energía eléctrica, turístico y recreativo, y ecológico.

No es posible llevar a cabo una gestión adecuada de ningún recurso de la nación, como el petróleo, el suelo y el agua, si los responsables no desarrollan planes con visión de corto, mediano y largo plazo, cuantificando los recursos disponibles y la demanda en esos escenarios para cada región y para todos los usos. Por ello es necesario basar la gestión del agua en la planeación hídrica.

Sin el conocimiento suficiente de la disponibilidad y de la demanda –actuales y futuras– para cada región del país y para todos los usos, no será posible llevar a cabo una gestión eficiente del agua en México y, como consecuencia, se incrementarían los riesgos de escasez del recurso y la ocurrencia de conflictos sociales entre los distintos usuarios.

Ciertas regiones que hace algunas décadas tuvieron un gran auge en la producción agrícola de riego, principalmente en el norte y centro del país, gracias a la disponibilidad de agua, actualmente tienen limitadas posibilidades de aumentar, e incluso de mantener, su producción, o bien estas ya no existen para ampliar la frontera agrícola, y tienen como única opción el uso más eficiente del agua a través de la modernización y tecnificación del riego.

En paralelo, es conveniente analizar la posibilidad de que por el crecimiento de la demanda en los usos urbanos sea necesario cambiar una parte de los volúmenes destinados al riego para satisfacer las necesidades de las ciudades, situación que en el futuro próximo se presentará con mayor frecuencia.

Planeación hídrica

Por lo hasta aquí expuesto es importante la elaboración, en el plazo más corto posible, de un plan nacional hídrico con visión de corto, mediano y largo plazo (por ejemplo 6, 12 y 24 años), cuyo primer paso sea el diagnóstico, es decir, la cuantificación de la disponibilidad actual de agua superficial y subterránea en todas las regiones del país, debiendo incrementarse y fortalecerse los recursos presupuestales, humanos y tecnológicos para permitir una gestión eficiente del recurso considerando las variaciones periódicas naturales (abundancia y sequías) y las derivadas de fenómenos hidrometeorológicos extremos (inundaciones). La Comisión Nacional del Agua no cuenta en la actualidad con dichos recursos en forma suficiente, por lo que difícilmente puede hacer una gestión eficiente del agua.

Los estudios mundiales sobre el cambio climático permiten asegurar que nuestro país sufrirá en el futuro sequías extremas e inundaciones de mayor magnitud, frecuencia y duración, cuya atención demanda un plan nacional hídrico con un escenario de planeación no menor de 24 años (cuatro sexenios) para cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible.

Lo ideal sería fortalecer institucionalmente la gestión del agua creando una nueva Secretaría del Agua, con una orientación predominantemente técnica, sin descuidar los aspectos administrativos y jurídicos relacionados con dicha gestión, que cuente con los recursos indispensables para ello.

Balances hídricos actuales y futuros

Como resultado de la cuantificación de la disponibilidad y de la demanda actual de agua superficial y subterránea para todos los usos y para todas las regiones del país, el plan nacional hídrico establecería un balance hídrico de la situación actual para cada una de las regiones mencionadas, el cual sería fundamental para plantear diversos escenarios de balances hídricos futuros para satisfacer las demandas, lo cual permitiría una buena gestión de las aguas nacionales para todos los usos y regiones. Es previsible que algunas actividades socioeconómicas futuras de las diversas regiones de México dependan de su escasa disponibilidad.

Establecimiento de objetivos del plan nacional hídrico

Puede establecerse una gran cantidad de objetivos del plan nacional hídrico para desarrollar una buena gestión del agua. A continuación se mencionan algunos ejemplos de ellos.

• Contar con información suficiente de la disponibilidad actual de agua en cada región.
• Conocer las demandas actuales para todas las regiones y todos los usos.
• Analizar escenarios de disponibilidad futura por regiones en función del cambio climático (abundancia y escasez).
• Analizar escenarios de las demandas futuras para todas las regiones y todos los usos, y establecer prioridades de los diversos usos en caso de escasez.
• Contar con una organización institucional suficiente, eficiente y adecuada para una buena gestión del agua por regiones hidrológicas.
• Desarrollar balances hídricos disponibilidad-demanda, actuales y futuros, en un escenario no menor de 24 años.
• Establecer prioridades futuras entre los distintos usos para cada región, en función de disponibilidades limitadas.
• Reducir hasta eliminar en el plazo más corto posible el sobreconcesionamiento de las aguas superficiales.
• Reducir la sobreexplotación de los acuíferos en forma programada.
• Eliminar de la Ley de Aguas Nacionales la transferencia de derechos de concesión y revocar automáticamente las concesiones en un plazo determinado por no hacerse uso de ellas.
• Ampliar la frontera agrícola de riego y temporal tecnificado en donde la disponibilidad de agua lo permita.
• Mejorar el suministro de agua potable a nivel nacional en cantidad, calidad, presión y continuidad.
• Desarrollar obras de protección contra inundaciones y legislar sobre la prohibición del desarrollo de zonas urbanas en áreas inundables.
• Asegurar la disponibilidad de agua para el uso ecológico en ríos y cuerpos de agua.
• Permitir desarrollos industriales con altos consumos de agua solamente donde la disponibilidad actual y futura lo permita.

Políticas para alcanzar los objetivos

Entre las políticas que pueden establecerse para lograr los objetivos citados se pueden enumerar las siguientes:

• Desarrollar el sistema de planeación hídrica en escala nacional.
• Incrementar los recursos presupuestales y profesionales del sector en todo el país.
• Gestionar y aplicar créditos de la banca de desarrollo internacional en proyectos de riego con recuperación directa o indirecta.
• Modernizar y tecnificar los distritos y unidades de riego para liberar caudales para otros usos.
• Analizar la posibilidad y conveniencia de aplicar inversiones privadas o público-privadas en la construcción, operación y conservación de la infraestructura del agua (riego, control de avenidas, generación eléctrica y agua potable).
• Ampliar la frontera agrícola de riego en función del agua disponible.
• Ampliar la frontera agrícola con infraestructura de temporal.
• Promover con los estados y municipios el desarrollo de planes de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de las ciudades del país, para establecer las necesidades futuras de agua potable, drenaje y saneamiento.
• Promover el desarrollo de un sistema de planeación industrial para determinar tipo, ubicación y tamaño de las industrias por regiones, en función de la disponibilidad de agua.
• Vincular los sistemas de planeación mencionados para asegurar su congruencia.

Estrategias

Algunas de las estrategias para alcanzar los objetivos son las siguientes:

• Crear la Secretaría del Agua dentro del gobierno federal con los recursos necesarios de todo tipo.
• Desarrollar con anticipación los estudios de ingeniería, los proyectos ejecutivos, los estudios socioambientales y los económicos para contar con una cartera amplia de proyectos, cubriendo todas las regiones del país, para los usos en los que se requiera infraestructura federal.
• Estudiar con la anticipación suficiente el financiamiento de las obras de infraestructura hídrica.
• Estudiar y promover el establecimiento de tarifas, derechos y contribuciones para que, de ser posible, los servicios y las obras sean autofinanciables.
• Estudiar y promover la participación de la inversión privada y mixta.

Establecimiento de metas y programas

El sistema de planeación hídrica debe conducir, con base en los escenarios, políticas y estrategias desarrollados, al establecimiento de metas y a una serie de programas de acciones y de obras para alcanzarlas, relacionados con una buena gestión del agua.

Entre dichos programas a 24 años se pueden mencionar como ejemplo los siguientes:

• Modernización y tecnificación de los distritos y unidades de riego (meta: hacer un uso más eficiente del agua, incrementar la productividad y reducir los consumos de agua en un 50% liberándola para otros usos).
• Ampliación de la frontera agrícola (meta: ampliar la frontera agrícola en una superficie de 2 millones de hectáreas de riego en 24 años, en donde la disponibilidad de agua lo permita).
• Ampliación y mejoramiento de los servicios de agua potable (meta: mejorar los volúmenes entregados a los usuarios, mejorar la calidad bacteriológica y fisicoquímica del agua, entregar el agua a nivel domiciliario con una presión adecuada y prestar el servicio continuamente sin tandeos los 365 días del año las 24 horas del día).
• Desarrollo industrial regional (meta: dependiendo de la disponibilidad de agua, establecer el tipo y la localización de las industrias en cada región y entidad federativa).

Concesión de las aguas nacionales

La LAN debe establecer procedimientos actualizados para otorgar concesiones para todos los usos y regiones en la medida en que la disponibilidad lo permita, con base en un buen fundamento técnico, administrativo, social y jurídico.

El concesionamiento del agua debe basarse en información técnica confiable que permita un buen diagnóstico de la disponibilidad actual y futura; el otorgamiento de concesiones sin basarse en información debidamente documentada y validada sobre la disponibilidad actual y futura del recurso puede conducir a conflictos por el agua; es también un grave error otorgar concesiones sin la debida cuantificación de la disponibilidad mínima. Ante la ocurrencia de sequías cada vez más frecuentes, severas y de mayor duración derivadas del cambio climático, el otorgar las concesiones con base en la disponibilidad media dará lugar a inconformidades y conflictos entre los concesionarios. En años con disponibilidad mayor a la mínima podrían otorgarse temporalmente incrementos a los volúmenes concesionados sin que ello implique que el gobierno pueda garantizar su disponibilidad, por lo que el riesgo derivado de una disponibilidad menor debe corresponder al concesionario.

Reducir hasta desaparecer el actual sobreconcesionamiento de las aguas superficiales y subterráneas solo puede lograrse si se modifica la LAN y se desarrolla un plan nacional hídrico; el concesionamiento se debe actualizar periódicamente en función de la evolución de la disponibilidad por el cambio climático y de las demandas para todos los usos.

Escenarios futuros de la disponibilidad y la demanda de agua

La cuantificación de la disponibilidad futura de agua debe considerar diversos escenarios de carácter climatológico para cada una de las regiones del país en función de la evolución del cambio climático. La disponibilidad de aguas superficiales y subterráneas obedece al comportamiento natural del ciclo hidrológico, es decir que en un río o acuífero puede haber disponibilidades bajas en época de sequías, disponibilidades medias en años promedio y disponibilidades altas en años muy lluviosos; esto significa que la disponibilidad no es estática, sino que cambia en función de dichas variables; estas variaciones en la disponibilidad pueden llegar a ser muy importantes entre periodos secos y lluviosos.

La disponibilidad de agua no solo depende de las condiciones climatológicas; también de la acción del ser humano. En un río que carezca de presas de almacenamiento, existe una disponibilidad variable en función de la época del año, es decir, en función del estiaje y de la temporada de lluvias, debido a que el agua fluye libremente hacia el mar, por lo cual se pierde una parte importante de su volumen potencial en época de lluvias para satisfacer las demandas. Si se construyen presas de almacenamiento, una parte del agua es retenida y con ello se incrementa la disponibilidad para cubrir las demandas para todo tipo de usos aguas abajo de las presas.

Por ello, el plan nacional hídrico deberá analizar escenarios diversos para cada región, con el fin de contar con información que permita gestionar el agua tanto desde el punto de vista técnico en función de su disponibilidad, como desde el punto de vista administrativo y jurídico, debiendo establecerse en los títulos de concesión que los volúmenes concesionados no son fijos ni puede ser obligatorio el proporcionarlos en épocas de sequías, por lo que la autoridad del agua debería tener el derecho, debidamente motivado y fundamentado técnicamente, de satisfacer o de reducir eventualmente el volumen de dichas concesiones, con la previa aceptación de los concesionarios sin ninguna responsabilidad para la autoridad.

En función de las posibilidades de desarrollo de las diversas regiones del país y de los usos deseables del agua, el plan nacional hídrico debe incluir proyectos para incrementar la disponibilidad de agua superficial mediante la construcción de presas de almacenamiento e incluirlas en los programas de inversión que se deriven de él.

La disponibilidad de las aguas subterráneas también puede variar en función de las sequías y las lluvias y de la creciente sobreexplotación a la que están sujetos la mayor parte de nuestros acuíferos, en los cuales la disponibilidad ha variado hasta convertirse no solo en nula sino en negativa; por ello, en plazos relativamente cortos será necesario reducir las extracciones para asegurar la sostenibilidad de los aprovechamientos sin exceder los volúmenes concesionados de los recargados en época de sequías.

Disponibilidad para los usos de agua potable

La responsabilidad de hacer frente a los costos de construcción, operación y mantenimiento de una presa de almacenamiento o de la recarga de acuíferos para incrementar la disponibilidad y abastecer de agua potable a los centros de población debe ser, en primera instancia, de los municipios.

El gobierno federal y los gobiernos de los estados podrían apoyar a los municipios en función de su disponibilidad presupuestal y de la capacidad económica de estos para cubrir dichos costos, decisión que no debe adoptarse discrecionalmente; deben establecerse lineamientos en un capítulo específico del plan nacional hídrico y en los programas de inversión que se deriven de él, con base en los presupuestos federales y estatales disponibles y en los estudios de la capacidad de pago de la población y de sus características sociales.

Eficiencia física y comercial de los sistemas de agua potable

La capacidad financiera del municipio o del organismo operador depende de las tarifas y de las eficiencias físicas y comerciales. En términos generales, el diagnóstico de esta capacidad financiera en escala nacional es negativo, debido a que los responsables de autorizar la actualización de las tarifas ofrecen frecuentemente a los usuarios limitar los aumentos para tener una mejor aceptación social.

La situación financiera actual de los municipios y de los organismos operadores es resultado de decisiones que vienen de mucho tiempo atrás, por lo que el rezago financiero no puede eliminarse en el corto plazo, pues sería casi imposible incrementar las tarifas en la medida necesaria en un plazo breve para tener resultados financieros positivos. La planeación financiera de los prestadores de los servicios debe considerar que se requerirán plazos largos para incrementar gradualmente las tarifas hasta lograr la autosuficiencia financiera.

Por la falta de recursos financieros tampoco será posible mejorar rápidamente las eficiencias físicas (reducción de fugas) y, al no poder suspenderse el servicio por falta de pago, tampoco las eficiencias comerciales (cobranza), porque son acciones que requieren inversiones no siempre pequeñas y acciones coercitivas cuyos resultados se van obteniendo de manera gradual en plazos por lo general largos.

Constitucionalmente, los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento son responsabilidad primaria de los municipios; los estados y el gobierno federal solo pueden apoyar a los municipios económicamente en la medida en que tengan disponibilidad presupuestal.

Para que la federación apoye económicamente a los municipios y a los organismos operadores no se considera conveniente que se establezcan condiciones relacionadas con el incremento de la eficiencia física, de la comercial y de las tarifas; sobre estos requisitos debe prevalecer la evaluación de los aspectos sociales para brindar dicho apoyo, por la enorme disparidad económica que existe entre los municipios del país.

Disponibilidad de agua para los usos agrícolas

La disponibilidad y la gestión del agua para la producción agrícola es un asunto de vital importancia para la seguridad nacional. El gobierno federal, reconociendo la importancia que tiene para la seguridad nacional el contar con una producción suficiente de alimentos básicos para cubrir las necesidades de la población y para no depender de las importaciones de otros países, construyó presas de almacenamiento y pozos profundos destinados a la irrigación para la producción agrícola. Muchas de esas presas tienen propósitos y beneficios múltiples adicionales al riego, como es el control de avenidas y la generación hidroeléctrica.

Con la construcción de presas se incrementó la disponibilidad de agua para el uso agrícola y durante muchos años se alcanzó la autosuficiencia alimentaria con excedentes que permitieron la exportación de productos agrícolas, con impactos favorables en la balanza comercial nacional.

Por la importancia que tiene la producción de alimentos en la seguridad nacional, muchos países cubren con recursos federales la construcción y –selectivamente– la operación y la conservación de las obras de irrigación, con el objetivo de no correr el riesgo de depender de las importaciones de alimentos para cubrir las necesidades básicas de la población.

El plan nacional hídrico que se propone debe considerar que en los siguientes 24 años la población crecerá del orden de 25 millones de habitantes, y que es conveniente que los alimentos para dicha población se produzcan en México, de manera que generen empleos en el campo y eviten depender de importaciones estratégica y económicamente peligrosas para la seguridad alimentaria del país. Esta debe ser una política permanente en México, como lo es en otros países.

El plan nacional hídrico debe incluir la programación de la construcción de presas de almacenamiento y de pozos en acuíferos con excedentes y de sus zonas de riego, con el objetivo de garantizar la producción indispensable para la alimentación de nuestra población, incluyendo en dichos programas los recursos necesarios para su operación y conservación.

Las inversiones y los costos de la producción agrícola

Es recomendable que los agricultores participen económicamente para cubrir los costos de la operación y conservación de la infraestructura de riego, con la responsabilidad del gobierno federal de la inversión para su construcción.

Se considera necesario diseñar y establecer económica, jurídica y administrativamente procedimientos para determinar la capacidad de pago de los agricultores en función del tipo de productos que siembran, de los rendimientos por hectárea y de los precios de venta, que no son iguales para todas las zonas de riego del país; de ello dependerá la magnitud de su participación para cubrir los costos de operación y conservación.

La asignación de subsidios a la operación y conservación de la infraestructura hidráulica de riego debe evitar cualquier tipo de discrecionalidad y basarse en la capacidad de pago de los agricultores.

Eficiencias físicas en los usos agrícolas del agua

En las obras de irrigación se enfrenta un problema de bajas eficiencias físicas en el uso del agua. Las pérdidas de agua en los canales de conducción en las zonas de riego se deben a que muchos de los canales no fueron revestidos cuando se construyeron, por haberse considerado que las filtraciones no serían importantes, o bien pensando que cuando se presentaran se contaría con recursos económicos para reducirlas o eliminarlas.

Por otra parte, es frecuente imputar a los agricultores el uso excesivo del agua en escala parcelaria, lo cual es cierto solo parcialmente; los altos consumos en escala parcelaria se deben a que no se entrega el agua medida, y esta situación tiene su origen en que durante su construcción no se consideró necesaria esa medición, los agricultores no mantienen niveladas sus parcelas y es casi inexistente el riego tecnificado con sistemas de aspersión o goteo.

El control de las filtraciones en los canales requiere una política de inversiones del gobierno federal, la cual ha sido insuficiente durante muchos años; la tecnificación del riego parcelario solo está al alcance de algunos de los usuarios del riego, dependiendo del tamaño de la parcela, del tipo de cultivo, los rendimientos de la cosecha y los precios de venta, pero es recomendable estudiar casuísticamente dicha capacidad de pago y acordar entre el gobierno y los agricultores la participación económica de cada una de las partes y la forma en la que podrían canalizarse créditos a los agricultores para aportar la parte que les corresponda según los acuerdos adoptados.

El plan nacional hídrico que se propone debe dar una importancia relevante al uso eficiente del agua en los distritos y unidades de riego, desarrollar programas orientados a su modernización y tecnificación para lograr la eficiencia física indispensable para liberar agua para otros usos.

La Ley de Aguas Nacionales y la búsqueda de la eficiencia en el uso del agua

Se requiere actualizar la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 constitucional, para establecer la obligación conjunta del gobierno federal, de los estados y de los usuarios de riego para desarrollar programas orientados a la búsqueda del mejoramiento de las eficiencias físicas, estableciendo la obligación de formalizar convenios de cooperación entre las partes para alcanzar metas de eficiencia del uso del agua.

Lo hasta aquí mencionado es válido para los usos en el abastecimiento de agua potable y en la producción agrícola, pero debe tener una orientación diferente para los otros usos del agua, como la generación de energía eléctrica, la industria, el turismo, la acuacultura, el pecuario y el minero, entre otros, los cuales tienen, por sus características, una orientación comercial, y por ello se considera que deben ser autosuficientes financieramente y por lo tanto no requerir subsidios de ningún tipo por parte de los tres niveles de gobierno.

La Ley General de Aguas relacionada con el derecho humano al agua

La LGA está relacionada con lo dispuesto en el artículo 4° constitucional, por lo que debe ser reglamentaria de este, sin que sea necesario modificar para su cumplimiento la LAN, reglamentaria del artículo 27 constitucional, considerando que esta última ley ya establece la obligación de la Conagua de darle prioridad al uso doméstico y a los servicios públicos urbanos, y otorgar a los municipios las asignaciones que requieran para satisfacer dichos usos, independientemente de la disponibilidad de volúmenes de agua de las fuentes de abastecimiento que dicha dependencia considere factibles.

Algunas consideraciones sobre la necesidad de modificar la LAN

Respecto al balance actual entre disponibilidad y demanda de las aguas subterráneas, se puede afirmar que es preocupante que todos los acuíferos importantes del país se encuentren sobreexplotados y muchas de las corrientes superficiales tengan sus aguas sobreconcesionadas, ya que de ellos depende en gran medida la satisfacción futura de los usos municipales, agrícolas e industriales del país, y con ello su sustentabilidad.

La actualización de la LAN debe establecer que el plan nacional hídrico, con visión de largo plazo, debe darle una gran importancia a este problema para que la situación no se agrave sino que mejore gradualmente. Es necesario que en el plan nacional hídrico y sus programas se establezcan estrategias técnicas y medidas jurídicas para reducir de forma gradual la sobreexplotación de los acuíferos y el sobreconcesionamiento de corrientes superficiales que se encuentren en esas condiciones, hasta lograr su equilibrio considerando la disponibilidad de dichas fuentes.

Es previsible que en los acuíferos sobreexplotados más importantes del país se avecinen crisis, probablemente en plazos no muy lejanos, que pueden conducir a graves crisis sociopolíticas y económicas para satisfacer las necesidades de los usuarios; tales son los casos del Valle de México y de muchos de los acuíferos del altiplano mexicano y del norte del país.

El plan nacional hídrico debe establecer la necesidad de formular y desarrollar programas para la recarga de acuíferos con aguas pluviales y residuales tratadas, cumpliendo con la normativa aplicable, para reducir la sobreexplotación de los acuíferos. El plan también debe considerar el establecimiento de políticas y programas para reducir paulatinamente las extracciones hasta llegar a su equilibrio, lo que conlleva reducir al mínimo indispensable los volúmenes concesionados para todos los usos, especialmente los que implican grandes extracciones, lo cual a su vez está estrechamente vinculado con las eficiencias físicas y comerciales de las zonas de riego y de los sistemas de abastecimiento de agua potable, pero también con la reducción de los volúmenes concesionados especialmente para los usos industriales, de generación de energía hidroeléctrica y mineros.

Con excepción del cumplimiento de los preceptos relacionados con el derecho humano al agua potable y con el uso doméstico, las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales deben establecer la revocación inmediata, automática, de las concesiones de aguas subterráneas otorgadas en acuíferos sobreexplotados que en un cierto plazo, por ejemplo tres años, no sean utilizadas para los fines establecidos en la concesión.

De igual forma debe establecerse que no pueden otorgarse prórrogas de las concesiones, considerando que, por tratarse de un acuífero sobreexplotado, no debió otorgarse dicha concesión. La prórroga de concesiones en acuíferos sobreexplotados equivale a aprobar el uso potencial de un agua que físicamente no existe y cuya concesión se otorgó posiblemente por falta de información suficiente de la disponibilidad de agua en el acuífero.

Para cumplir con lo establecido en el artículo 4°, párrafo 6, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice que “toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”, la actual LAN ya establece que dicho uso personal y doméstico tiene máxima prelación con respecto a cualquier otro uso, por lo que no se considera necesaria ninguna modificación al respecto.

Sin embargo, las modificaciones a la LAN deben establecer que la autoridad competente no otorgará ninguna concesión para ningún tipo de uso de los establecidos en la ley, excepto para el uso personal y doméstico, cuando la fuente de abastecimiento sean acuíferos sobreexplotados. Es conveniente analizar si esta restricción debe incluir la negativa de asignación de aguas subterráneas para nuevos desarrollos habitacionales que no cuenten con fuente de abastecimiento aprobada específica y previamente por la autoridad competente para dichos desarrollos, y las autoridades municipales deben abstenerse de autorizarlos.

Se considera que las modificaciones a la LAN deben prohibir la transferencia de los derechos y el cambio de uso de las aguas subterráneas cuando provengan de acuíferos sobreexplotados. Por ejemplo, si un usuario agrícola industrial no utiliza durante un periodo predeterminado en la concesión –por ejemplo tres años– la totalidad de los volúmenes concesionados, la concesión quedaría: a) revocada automáticamente para reducir la sobreexplotación, o b) reducida al volumen promedio utilizado durante esos tres años, basándose en que no es técnica ni jurídicamente sustentable transferir un derecho sobre algo que no existe y que probablemente se otorgó por la insuficiencia de información respecto a la disponibilidad de las aguas subterráneas.

Conclusiones y recomendaciones preliminares

Es conveniente tener presente que todos los usos del agua son importantes para el desarrollo sustentable de nuestro país. La LAN actual ya establece prelaciones muy precisas en los usos del agua, por ejemplo la del uso personal y doméstico, y con ello se consideran suficientemente atendidos los problemas inherentes a esos usos.

Los objetivos generales de alcanzar eficiencias físicas, comerciales y financieras deseables para todos y cada uno de los usos del agua deben quedar establecidos no solamente con enunciados de carácter general, sino incluyendo en el plan nacional hídrico y sus programas la definición de los objetivos específicos, las políticas y los programas para alcanzar dichas eficiencias, así como las estrategias a seguir para lograrlo.

Los programas derivados del plan nacional hídrico no pueden ser estáticos; por su naturaleza, deben analizarse y ajustarse periódicamente en función de los cambios en la disponibilidad y las demandas de agua para todos los usos en cada una de las regiones, así como por las obras de infraestructura que pueden incrementar la disponibilidad y por las variaciones de la demanda, que dependerán de la evolución de la economía nacional y de las eficiencias físicas, comerciales y financieras de las organizaciones encargadas de la prestación de los servicios de agua potable y de riego.

Las modificaciones a la LAN deben basarse en situaciones de la vida real, no solo en consideraciones de carácter jurídico.

El aseguramiento de los caudales ecológicos en las corrientes superficiales, tanto en cantidad como en calidad, requerirá un apartado específico y detallado desde el plazo inmediato hasta el largo plazo. Esto debe incluirse en el plan nacional hídrico.