Ramón Vila Sánchez. Miembro del Núcleo Técnico de Implantación de Programas de Agua y Saneamiento de la Organización Panamericana de la Salud.
Debe hablarse de esquemas de participación privada en el sector hídrico, ya que no es el agua la que se privatiza, ni se llega en ninguna de las modalidades a privatizar su gestión.
Además del crecimiento demográfico, las autoridades –en particular los organismos operadores que prestan el servicio de agua potable– enfrentan otras situaciones que no les permiten desarrollarse y alcanzar su autosuficiencia financiera o un razonable equilibrio económico. Las condiciones actuales impiden a la mayoría de los organismos enfrentar adecuadamente las crecientes demandas y provocan el deterioro paulatino de los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento.
Los organismos operadores tienen en general los mismos problemas y las mismas carencias históricas de fondo –falta de desarrollo institucional y de planeación de largo plazo, politización del servicio– y de forma –baja eficiencia, fuertes pérdidas de volúmenes de agua, rezagos tarifarios, insuficiencia crítica de recursos financieros, obsolescencia de la infraestructura, limitada cobertura de los servicios, recursos humanos sin experiencia.
La estrategia de solución debe incluir el cuidado y la conservación de los recursos y del medio ambiente con respuestas integrales, en un entorno en el que el sector público, que debe ser el proveedor natural de estos servicios, enfrenta serios problemas de financiamiento, ineficiencia y baja productividad, lo que puede poner en riesgo la salud de la población.
Los organismos operadores tienen en general los mismos problemas y las mismas carencias históricas de fondo –falta de desarrollo institucional y de planeación de largo plazo, politización del servicio– y de forma –baja eficiencia, fuertes pérdidas de volúmenes de agua, rezagos tarifarios, insuficiencia crítica de recursos financieros, obsolescencia de la infraestructura, limitada cobertura de los servicios, recursos humanos sin experiencia.
Una alternativa viable: la participación privada
Desde hace varios años se ha identificado como muy delicado el problema del agua en el mundo, más aun en los países en desarrollo. En respuesta, se ha dado una suma de recursos de los sectores público y privado para dar lugar a la participación privada en los servicios de agua.
La participación privada en los servicios de agua no representa en ninguna circunstancia la privatización de éstos; hay algunas premisas importantes sobre este tema:
- La función pública de regular y controlar la prestación del servicio debe fortalecerse; el Estado ha de conservar en todo momento la propiedad de los activos, esto es, de la infraestructura.
- La incorporación de capital privado a la gestión del servicio no constituye un fin, sino un medio para dar respuesta a las necesidades de desarrollo.
- Debe darse la participación activa de los usuarios en el modelo a través de un órgano regulador.
Seis condiciones se identifican para lograr una participación privada exitosa:
- Voluntad política de los tres niveles de gobierno.
- Un operador privado de reconocida capacidad y solvencia.
- Esquemas tarifarios que permitan cubrir los gastos corrientes y los costos asociados a las inversiones.
- Una licitación internacional transparente.
- Un marco jurídico que respalde la participación privada en cualquiera de sus esquemas.
- Un órgano regulador que defina las atribuciones y obligaciones de las partes, cuidando en todo momento el equilibrio económico de los contratos.
La participación privada en el sector puede establecerse mediante diferentes contratos que van desde los de asistencia técnica y de infraestructura hasta los más completos de gestión delegada parcial o total. En la tabla 1 se presentan los más comunes.
Apoyo a la gestión
Esta variedad permite, en una secuencia ideal, preparar el terreno para ir de un contrato de asistencia técnica con un diagnóstico preciso de las condiciones del organismo operador a un contrato de servicios de la gestión comercial que logre incrementar la eficiencia, con resultados financieros adecuados para alcanzar las condiciones de acceso a esquemas más acabados de participación.
Aquí sería conveniente lograr un esquema tarifario que permitiera cubrir los gastos de operación y los costos asociados a la inversión estableciendo tarifas diferenciales para los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento en función de los gastos y costos asociados a cada uno de ellos.
En paralelo se puede tener un contrato de servicios para atender el problema del agua no contabilizada, que puede incluir la operación y mantenimiento de la infraestructura secundaria, con el objetivo principal de facturar un mayor volumen de agua y disminuir las pérdidas ocasionadas por fugas, errores de medición o usos clandestinos. En este sentido, es muy importante contar con planos actualizados de la infraestructura.
Se establecen los compromisos que deben ir cumpliendo las partes durante la ejecución de estos contratos de mediano plazo, por ejemplo los riesgos que debe correr la empresa privada en función de su propia eficiencia, con metas establecidas, estándares de gestión, etcétera.
Continuando con la secuencia lógica de los contratos, después de haber llevado las eficiencias y los resultados financieros a niveles convenientes se puede avanzar hacia esquemas más completos de participación privada en infraestructura o en gestión delegada.
En los contratos de infraestructura, la empresa privada garantiza la calidad y cantidad de agua requerida por el organismo público. Por eso es importante que en la fase de los contratos de servicios se establezcan las tarifas de saneamiento y se contemple su incremento en términos de pesos por metro cúbico cada vez que se agregue nueva infraestructura al sistema hidráulico y genere costos adicionales de operación e inversión.
Infraestructura
Este esquema permite al organismo o a un conjunto de ellos contratar las obras mediante un esquema BOT, esto es, construir, operar y transferir la obra a la autoridad después de haber amortizado las inversiones con plazos generalmente de entre 15 y 20 años.
El tipo de infraestructura que más frecuentemente se ha ejecutado con este tipo de contrato son plantas potabilizadoras, plantas de tratamiento de aguas residuales y acueductos, incluyendo la obra de toma, la conducción, el almacenamiento y alguna clase de tratamiento, en su caso. El repago o contraprestación se lleva a cabo por metro cúbico tratado o entregado a la población. Los acueductos pueden servir a una o más ciudades, así sean de diferentes municipios o estados.
El esquema permite al organismo operador contratar infraestructura y pagarla a largo plazo, en lugar de incluirla en su presupuesto anual porque de esta manera la hacen competir con otras obras o acciones; esta situación ocurre en algunos organismos y les impide desarrollarse.
En los contratos de infraestructura, la empresa privada garantiza la calidad y cantidad de agua requerida por el organismo público. Por eso es importante que en la fase de los contratos de servicios se establezcan las tarifas de saneamiento y se contemple su incremento en términos de pesos por metro cúbico cada vez que se agregue nueva infraestructura al sistema hidráulico y genere costos adicionales de operación e inversión.
Gestión delegada
Es el tipo de contrato más acabado y tiene varias modalidades: la gestión global del organismo, en la que la autoridad delega en el privado la operación de todo el ciclo del agua: producción, conducción, distribución, comercialización, desalojo, tratamiento y reúso, pero sin inversión en rehabilitación o ampliación de infraestructura, lo que continúa siendo responsabilidad de la autoridad. El esquema de concesión es aun más completo y sin duda aporta más beneficios para ambas partes, ya que el privado es totalmente responsable de la prestación del servicio y tiene a su cargo las inversiones, corre el riesgo comercial y se sujeta a un órgano regulador que establece las normas y vigila que se cumpla lo establecido en el contrato o título de concesión. En esta figura se puede establecer una empresa mixta, es decir, una asociación gobierno-empresa privada.
Desde luego, la secuencia lógica de los esquemas de participación privada puede no ser considerada necesaria por algunos organismos operadores que se deciden por los esquemas más completos desde el inicio. Lo anterior podría tener como consecuencia que las partes tengan que ir resolviendo en el camino las eventualidades de cualquier índole que se presenten en el desarrollo de los contratos.
Dicha secuencia –es decir, primero hacer eficiente todo lo que se tiene y luego pensar en infraestructura para incrementar coberturas– debería darse en todos los organismos operadores con o sin participación privada.
No se pretende explicar aquí en detalle cada esquema de participación privada; lo que se quiere establecer es que en cada uno de ellos la autoridad gubernamental conserva todas sus atribuciones: la responsabilidad constitucional, la propiedad de los activos, la regulación del servicio y de las tarifas, y su autoridad sobre el operador privado.
En consecuencia, cuando se habla de participación privada en el sector agua debe entenderse la suma de recursos del sector público y el sector privado con el objetivo de tener continuidad para lograr un desarrollo sustentable bajo la tutela de la autoridad. Cualquier otra interpretación obedece a intereses de otro tipo; el término privatización no es aplicable al sector agua.
En México, la participación privada en el sector hídrico está presente desde 1993, y a la fecha existen los contratos de gestión mostrados en la tabla 2, los cuales llevan más de 20 años operando en nuestro país y han manifestado su utilidad al estar los organismos operadores correspondientes entre los cinco primeros lugares en términos de eficiencia y resultados económicos.
Destacadamente en plantas de tratamiento de aguas residuales se ha mostrado que los contratos BOT son quizá el único camino para su operación adecuada y para entregar agua tratada con los estándares de calidad y el caudal establecidos.
El término esquemas de participación privada debe manejarse de manera adecuada como una suma de recursos, no como una sustitución de derechos y obligaciones; en ningún esquema la participación privada sustituye a la autoridad, sino que está siempre bajo la regulación de ésta. Manejar convenientemente los términos facilitará la interpretación de las leyes y reglamentos en materia de agua, y ocasionará menos rechazos por parte de los políticos.
En los últimos años ha crecido de manera espectacular en el mundo la participación privada en los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento con los esquemas mencionados. En los países europeos tal participación comenzó en 1850, y actualmente debe de haber alrededor de 350 millones de habitantes beneficiados con alguno de esos esquemas.
Conclusiones
Se debe erradicar el término privatización, porque no es aplicable al sector.
El término esquemas de participación privada debe manejarse de manera adecuada como una suma de recursos, no como una sustitución de derechos y obligaciones; en ningún esquema la participación privada sustituye a la autoridad, sino que está siempre bajo la regulación de ésta. Manejar convenientemente los términos facilitará la interpretación de las leyes y reglamentos en materia de agua, y ocasionará menos rechazos por parte de los políticos.
La participación privada es una alternativa probada, exitosa y muy conveniente en las condiciones actuales de los organismos operadores y su problemática derivada de situaciones políticas, institucionales y financieras. En el sector agua, esta participación permite la continuidad de los programas en el largo plazo en un marco de estricta regulación que garantiza el cumplimiento de los compromisos contractuales establecidos.
