Roberto Olivares. Director general de ANEAS de México, A. C.
La debilidad institucional crónica de un número importante de municipios, la persistencia de rezagos, la mala calidad de los servicios de agua y alcantarillado y la subutilización de la infraestructura de saneamiento plantean una interrogante sobre la vigencia del paradigma municipalista autárquico en materia de provisión de servicios públicos.
Al reformarse el artículo 115 de nuestra Constitución política en 1983, se realizó una de las mayores modificaciones a la arquitectura gubernamental del Estado mexicano. Su objetivo fue el fortalecimiento de los gobiernos municipales.
No obstante la magnitud de la reforma, ésta ha tendido a desvanecerse. El limitado desarrollo institucional de la mayoría de las administraciones públicas municipales ha repercutido negativamente en la prestación de los servicios públicos que tienen bajo su responsabilidad. Al respecto, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha señalado que “las insuficiencias en las capacidades de los gobiernos municipales han afectado, en grado importante, la gestión de sus administraciones y sus resultados” (ASF, 2013).
Si bien se han hecho esfuerzos para mejorar las “capacidades institucionales” de ese orden de gobierno, la propia ASF ha encontrado que las acciones han sido insuficientes y desarticuladas, por lo que aún “persisten significativas debilidades en el desarrollo institucional municipal” (ASF, 2013).
El Índice de Desarrollo Institucional Municipal (IDIM) fue formulado por la ASF para medir “la capacidad de los municipios para cumplir con las funciones que le corresponden en materia de prestación de servicios públicos de acuerdo con el artículo 115 constitucional; lo anterior, mediante la valoración de la cobertura de éstos en la cabecera municipal y en el resto del municipio. Este subíndice se pondera con el 15% en el valor total del IDIM”.
En general, se considera que las cobertura de agua y drenaje (porcentaje de viviendas con disponibilidad de los servicios de agua entubada y drenaje) y de saneamiento (porcentaje del caudal colectado versus el agua tratada) alcanzadas por nuestro país son menores comparadas con las obtenidas por economías iguales a la nuestra. Por ejemplo, el Banco Mundial informa que el porcentaje de la población urbana de Chile y Costa Rica que cuenta con estos servicios es del 100 por ciento.
El índice se compone de cuatro subíndices: capacidad financiera (SCF), cobertura en la prestación de servicios públicos (SCPSP), desarrollo administrativo (SDA), y transparencia y rendición de cuentas (STRC); la suma ponderada de cada uno de ellos da como resultado la unidad. A su vez, el SCPSP comprende viviendas con agua entubada y drenaje, aguas residuales tratadas, además de recolección de basura y mantenimiento de calles y vialidades.
En el IDIM 2013 se puede observar que, de los 2,441 municipios analizados en materia de prestación de servicios públicos, existe una cuasiparidad entre los que alcanzan valores de muy alto, alto y medio alto (57%) y los que están en los rangos inferiores (43%) (véase tabla 1).
Fuente: ASF con información del Inegi y la SHCP.
Como se aprecia, con excepción de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, que tienen el mayor número de municipios con menor desarrollo institucional, en general se observa un desigual nivel de desarrollo institucional de ese orden de gobierno, lo que sin duda repercute en los niveles de cobertura de los servicios de agua y saneamiento.
Aproximación a los servicios
En general, se considera que la cobertura de agua y drenaje (porcentaje de viviendas con disponibilidad de los servicios de agua entubada y drenaje) y de saneamiento (porcentaje del caudal colectado versus el agua tratada) alcanzadas por nuestro país son menores comparadas con las obtenidas por economías iguales a la nuestra. Por ejemplo, el Banco Mundial informa que el porcentaje de la población urbana de Chile y Costa Rica que cuenta con estos servicios es del 100 por ciento (Banco Mundial, 2016), lo cual pone en evidencia el bajo desempeño público administrativo de los gobiernos municipales que, como se señaló, son los responsables de proveer estos servicios.
Ahora bien, en los últimos años se ha realizado un esfuerzo importante por alcanzar mayores coberturas, pero persiste, e incluso se incrementa, el número hogares que se abastecen de fuentes no seguras (véase tabla 2).
1 Para 2015 se calculó puesto que no está en el desglose.
2 Para 2015 se sumó pozo particular y comunitarios.
3 Se calculó con 3.9 ocupantes/vivienda; el total para ese año incluye agua dentro de la vivienda y en el terreno, llave pública y acarreo de agua de otra vivienda.
4 El total comprende 88.6% dentro de la vivienda y dentro del terreno, 6.5% de pozo comunitario y 0.31% donde se acarrea agua de otra vivienda.
5 El total para ese año incluye agua dentro de la vivienda y en el terreno, de llave pública y acarreada de otra vivienda.
6 El total para ese año incluye agua dentro de la vivienda y en el terreno, de llave pública y acarreada de otra vivienda.
Fuente: Elaboración propia con datos del Inegi.
Este mismo fenómeno se observa en materia de drenaje. Como se puede apreciar en la tabla 3, el porcentaje de viviendas con acceso a la red pública ha crecido considerablemente, pero persiste un número importante de las que no tienen acceso o donde éste es precario.
Fuente: Elaboración propia con datos del Inegi.
Esto resulta aun más preocupante si se considera que la Conagua, con cifras de la Conapo (Conagua, 2013) estima que para el año 2050 México tendrá 150.8 millones de habitantes; esto significa que a los rezagos actuales en estos servicios habrá que sumar una demanda de por los menos 8 millones de viviendas (Inegi, 2015).
En cuanto a la calidad de los servicios, la Conagua realizó en 2015 la Encuesta Nacional sobre Percepciones, Actitudes y Conductas en relación con el servicio de agua potable (Conagua, 2015). Entre los resultados obtenidos destacan tres: sólo 14% de las viviendas recibe agua todos los días las 24 horas; el 46% cuenta con medidor que funciona, y la dotación promedio es de 11.5 m3 al mes (97 l/día).
En materia de saneamiento, también existe disparidad en cuanto al desempeño. Se ha realizado un gran esfuerzo por incrementar la infraestructura, y ello permitió que en el periodo 2000-2013 el volumen de agua tratada pasara de 23.0% del agua residual municipal colectada (45.9 l/s) a 50.2% (105.9 l/s). Esto es atribuible al aumento en la infraestructura: en el año 2000 se contaba con 793 plantas con una capacidad de 68,970 l/s; en 2013, el número de plantas era de 2,287 con una capacidad de 152,172 l/s; sin embargo, si se relaciona el agua tratada con la capacidad instalada, se advierte una subutilización de casi 30% (Conagua, 2014).
Esta situación influye de manera negativa en la disponibilidad del agua (tanto en cantidad como en calidad), ya que una importante cantidad de agua residual es vertida a los cauces sin tratamiento; a ésta habrá que sumar la que no es colectada y aquélla producto del incremento del agua que se espera en las próximas décadas como resultado de un mayor consumo.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Apuntes para la discusión
Hasta aquí se ha revisado, de manera general, la capacidad de los municipios y la situación de los servicios de agua y saneamiento del país. Aunque es claro que los avances han sido importantes, la debilidad institucional crónica de un número importante de municipios, la persistencia de rezagos, la mala calidad de los servicios de agua y alcantarillado y la subutilización de la infraestructura de saneamiento plantean una interrogante sobre la vigencia del paradigma municipalista autárquico en materia de provisión de servicios públicos.
Es pertinente, por tanto, buscar nuevos esquemas de gestión de los servicios de agua y saneamiento que, basados en criterios de eficiencia ingenieril y económica, puedan hacer frente a los problemas que existen y que podrían agudizarse en los próximos años.
En esta búsqueda, Sergio Elías (2016) señala que la modificación constitucional referida reconoce la heterogeneidad de capacidades institucionales de los municipios y provee la posibilidad de que los servicios puedan ser dotados por las entidades federativas, ya sea a través de las comisiones estatales de agua (CEA) o de otro tipo de organizaciones, o mediante la asociación entre municipios del mismo o de distintos estados, para salvaguardar el interés de la población a la que sirven.
En su párrafo 3, la fracción III del artículo 115 constitucional dice:
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Como se desprende de la cita, hay una gran diversidad de opciones distintas a las formas municipales de gestión de los servicios públicos que de hecho hoy en día coexisten, con resultados satisfactorios. Por ejemplo, en Chihuahua concurren sistemas municipales subordinados a entidades estatales normativas en coexistencia con juntas locales; en Jalisco hay organismos intermunicipales, como el SIAPA; también existen organismos operadores estatales, como SADM en Nuevo León o la Comisión Estatal de Agua de Querétaro, que cubren prácticamente todo el territorio de sus entidades.
Si bien desde el vértice normativo es posible la implementación de nuevos modelos de gestión de los servicios públicos de agua y saneamiento, la política pública federal en esta materia está orientada a apoyar la gestión municipal. Este hecho ha traído como consecuencia el fomento de una especie de “buscadores” de recursos para los proyectos de infraestructura o de mejora de la gestión de los servicios que no necesariamente están insertos en un plan de gestión de los recursos hídricos de la cuenca, como lo establece la propia Ley de Agua Nacionales en su artículo 14 Bis 5 al acotar su alcance a la circunscripción territorial: “Los principios que sustentan la política hídrica nacional son: […] II. La gestión integrada de los recursos hídricos por cuenca hidrológica es la base de la política hídrica nacional (LAN, 2016).” Esto se puede observar con claridad en las Reglas de Operación de los Programas Federalizados a cargo de la Conagua:
Artículo 4. Generalidades de los programas
4.1. Objetivo
Contribuir a disminuir la falta de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento que son factores relacionados con la pobreza, a través de fortalecer e incrementar la cobertura de estos servicios en las entidades federativas, mediante el apoyo a las instancias estatales y municipales responsables de la prestación de los servicios.
4.2. Población potencial
Organismos operadores de los municipios y de las entidades federativas del país que requieran fortalecer o incrementar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
4.3. Cobertura
Presentar el POA, con base a las acciones priorizadas por la Conagua, mismo que será elaborado tomando en consideración la planeación estatal de agua potable, alcantarillado y saneamiento y que previamente ha sido validado por el gobierno federal; de no contar con dicha planeación, las acciones a considerar en los programas podrán soportarse con datos oficiales de Inegi o Conagua, del gobierno del estado o del propio prestador de servicios y en cualquier caso será la Conagua quien definirá si dicho programa es procedente. [Conagua, 2015]
Como se deduce de lo anterior, la prioridad son los “organismos municipales”, no la gestión integral del agua. Esto apuntala la idea de que la política pública en la materia es contar con unidades autárquicas técnica y financieramente, y considera a los organismos operadores “unidades administrativas” cuya función es atender usuarios; se soslaya así la naturaleza sistémica, el alto nivel de especialización técnica y su inserción o interferencia en el ciclo hidrológico, que influye, como otros entes artificiales, en el bienestar social, el desarrollo económico y el medio ambiente.
Las Reglas de Operación aludidas contemplan la relación directa con los municipios al asentar en su artículo 7º:
Cuando el gobierno de la entidad federativa manifieste por escrito que no cuenta con recursos de la contraparte para ejecutar las acciones propuestas en los programas anuales, o no sea elegible para participar, dichos recursos serán reasignados por la Conagua entre los municipios que cuenten con su contraparte de acuerdo a las presentes reglas, y ejecutados por éstos, sujetándose a los recursos autorizados para la entidad de que se trate, siendo las nuevas acciones determinadas por dicha Comisión. El gobierno de la entidad federativa no podrá solicitar recursos adicionales a los techos autorizados, para llevar a cabo otras acciones, y queda obligado a firmar los anexos que resulten.
Sin embargo, establecen como requisito la firma de convenios o acuerdos de coordinación entre las entidades federativas y el gobierno federal, a efecto de financiar las acciones descritas en los Programas Operativos Anuales, que en estricto sentido deberían formar parte de planes de gestión hídrica por cuenca, por lo que al final es la Conagua la que define la “procedencia” de las acciones a ejecutarse.
Reflexiones finales
Los servicios de agua constituyen indicadores de bienestar social. Su estado describe el grado de desarrollo de una sociedad. En nuestro país, desafortunadamente, la generalidad es que estos servicios básicos sean proporcionados de manera deficiente. Ello incrementa los niveles de vulnerabilidad de las poblaciones ante contingencias sanitarias o hidroclimatológicas; pone en riesgo la competitividad de las localidades al carecer de sistemas robustos de agua que garanticen el suministro permanente, desalojo y tratamiento de las aguas residuales; y repercute negativamente en las fuentes de abastecimiento de agua.
Revertir esa situación no es una tarea sencilla ni se resolverá con voluntarismo. Se requiere una transformación en la manera como se ha estado abordando el tema de los sistemas de agua.
Es necesario un cambio de enfoque cuya base sea la gestión integral del agua en las cuencas y un replanteamiento de la política hídrica en el tema de los servicios públicos, que debe tocar todos los temas: desde la revisión integral de las competencias y responsabilidades de los tres órdenes de gobierno hasta la redefinición de política pública, materializada en los programas federalizados.
Es necesario, por tanto, que el papel de los estados se fortalezca. Ya no pueden ser actores pasivos o solamente subsidiarios en la gestión de los servicios de agua. Como lo señala el multicitado artículo 115: “Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales”.
Esta disposición constitucional abre la posibilidad de transitar de “organismos operadores de agua municipales” hacia “sistemas de agua estatales” y regionales construyendo sinergias económicas y tecnológicas que permitan la provisión de servicios de acuerdo con el nivel de nuestra economía y el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos disponibles.
Referencias
Auditoría Superior de la Federación (2013). Índice de Desarrollo Institucional Municipal 2013. Consultado en mayo 2016. Disponible en http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2013i/Documentos/IDIM/2Nacional%2IDIM.pdf
Banco Mundial (2016). Indicadores. Disponible en http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.H2O.SAFE.UR.ZS
Comisión Nacional del Agua, Conagua (2013). Programa Nacional Hídrico 2014-2018. Consultado en mayo de 2016. Disponible en http://www.conagua.gob.mx/conagua07/contenido/documentos/PNH2014-2018.pdf
Conagua (2014). Situación del subsector agua potable, drenaje y saneamiento.
Conagua (2015). Reglas de Operación para los Programas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento y Tratamiento de Aguas Residuales a cargo de la Comisión Nacional del Agua, aplicables a partir de 2016. Diario Oficial de la Federación.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2016). Diario Oficial de la Federación. Secretaría de Gobernación.
Elías, Sergio (2016). Las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en: www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/12/trb/trb3.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Inegi (2011). Censo de Población y Vivienda 2010: marco conceptual.
Inegi (2015). Principales resultados de la Encuesta Intercensal.
Ley de Aguas Nacionales (2016). Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/
