El objetivo de este artículo es presentar un balance de cómo queda el conjunto de carreteras en las que participa el sector privado después de acciones de extensión de concesiones –o “desdoblamientos”, como en algún momento se les conoció–, después de vencimientos y ampliación de plazo de concesión de algunos proyectos, de reequilibrios financieros, nuevas concesiones y ajustes en bases de regulación tarifaria y otros aspectos de las carreteras desarrolladas en coinversión del sector público y privado.
Ricardo Erazo García Cano Coordinador del Comité de Financiamiento de Infraestructura. Miembro del Comité de Infraestructura del Transporte. Colegio de Ingenieros Civiles de México.
Palabras clave: financiamiento, infraestructura, inversión privada.
Aunque las políticas públicas de inversión en infraestructura carretera en la administración federal próxima a concluir se orientaron principalmente a la inversión pública presupuestal y solo algunas acciones en materia de inversiones privadas y coinversión con el sector público se desarrollaron, destacó en el periodo la presentación de una cartera de 43 proyectos contenidos en tres anuncios de obras concertadas para la reactivación económica, todas basadas en mecanismos de asociaciones de inversión privada con inversión pública, y aunque algunos de estos proyectos fueron eliminados de la cartera de proyectos o transferidos a otros programas, la realidad es que, sobre todo los proyectos carreteros del primer y segundo anuncios, sí se concretaron.
La participación de la inversión privada en el sector carretero ha pasado por diferentes etapas que hoy presentan un total de 75 concesiones, incluido el macrotítulo del Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin) y el de la red Capufe, los siete proyectos de prestación de servicios (PPS) y los aprovechamientos de activos de los paquetes Centro-Occidente, Pacífico Norte, Pacífico Sur y Michoacán.
El objetivo de este artículo es presentar un balance de cómo queda el conjunto de carreteras en las que participa el sector privado después de acciones de extensión de concesiones –o “desdoblamientos”, como en algún momento se les conoció–, después de vencimientos y ampliación de plazo de concesión de algunos proyectos, de reequilibrios financieros –que los hubo, y son varios–, nuevas concesiones y ajustes en bases de regulación tarifaria y otros aspectos de las carreteras desarrolladas en coinversión del sector público y privado. Cabe mencionar que ninguna de estas 29 intervenciones consideró la inversión de recursos públicos, incluso en aquellas que derivaron en la construcción de nuevos tramos u obras complementarias, ya que la aportación de la autoridad es a través de los ajustes en plazos y condiciones de los títulos de concesión.
Las 29 actuaciones en concesiones y contratos de prestación de servicios vigentes en el periodo 2018-2024 se pueden resumir en la tabla 1.
Concesiones que extendieron sus alcances (“desdoblamientos”)
Con este programa se buscó ampliar concesiones vigentes agregando nuevos tramos que mejoraran la operación e integración de las autopistas en corredores o sistemas regionales. No en todos los casos, los tramos nuevos que se agregaron a las concesiones vigentes tienen peaje; algunos cumplen funciones de inducción de tráfico (como el caso del viaducto Santa Catarina en conexión con la autopista Saltillo-Monterrey), lo que necesariamente mantuvo el equilibrio financiero de las concesiones a cambio de extensión del plazo. Otros casos, como el libramiento de Ciudad Juárez, no tienen conexión directa con la concesión vigente, pero el título de concesión establece la posibilidad de agregar otra longitud a la concesión original.
En la tabla 2 se muestran los 11 activos carreteros concesionados que tuvieron extensión.
Concesiones que se reequilibraron financieramente
Los reequilibrios financieros son medidas que permiten a los proyectos carreteros compensar en sus previsiones de flujos las pérdidas de ingreso por causas no atribuibles a los concesionarios; tales son los casos de bloqueos o tomas de casetas en autopistas, retrasos de la autoridad en la autorización de incrementos tarifarios a los que tienen derecho para conservar su valor en términos reales conforme a las bases de regulación, retrasos en la entrega de derechos de vía o permisos que difieren el inicio de la operación, inversiones extraordinarias por casos fortuitos, entre muchos otros factores que ubican las previsiones financieras de los activos carreteros en la necesidad de hacer un reequilibrio.
Sin embargo, prácticamente en todos los casos los reequilibrios se resuelven con extensiones de plazo y reconocimiento de las inversiones recuperables; en pocas ocasiones se traducen en nuevas inversiones que generen mayor inversión en infraestructura. En la tabla 3 se enlistan las 10 concesiones que tuvieron reequilibrios financieros.
Concesiones que alcanzaron su vencimiento y se renovaron
Algunos proyectos concesionados en las primeras etapas del programa de autopistas alcanzaron la fecha de vigencia de la concesión y, ante la opción de la reversión al Estado o renovación, se optó por extender nuevos plazos de concesión e incorporar ajustes a los términos de estas, consistentes en cargas constructivas, cargas financieras, ajustes en bases de regulación tarifaria y modificación en reglas de compartición de ingresos excedentes y cláusulas de reversión. En la tabla 4 se da cuenta de las cuatro concesiones que tuvieron vencimiento en 2018-2024 y fueron renovadas.
Concesiones que se modificaron por otros aspectos
Un conjunto adicional de cuatro intervenciones en las concesiones vigentes se centró en la modificación de aspectos diversos como las bases de regulación tarifaria, desincorporación o modificación de cargas constructivas y financieras, reconocimiento de inversiones adicionales, como ramales o estructuras no incluidas en el proyecto original, etc. En la tabla 5 se detallan las cuatro concesiones que tuvieron este tipo de intervenciones.
Impulso al incremento de la inversión en infraestructura a través de las PNS
Adicionalmente a las acciones en las concesiones vigentes, en el periodo 2018-2024 se presentaron al menos 51 propuestas no solicitadas (PNS) en los términos de los artículos 26 al 37 de la Ley de APP, de las cuales 25 se resolvieron positivamente con manifestaciones de interés afirmativas en los términos del artículo 14 de la ley.
Sin embargo, por cuestiones de factibilidad y con base en los estudios detallados, solo se encuentran hoy en proceso de integración o actualización de análisis ocho proyectos, y la fecha de inicio de obra más cercana prevista es 2025.
Estas ocho PNS, así como sus fechas previstas de inicio de obra conforme a información de los promotores, se detallan en la tabla 6.
Se aprecia que, aunque el mecanismo de las PNS en papel puede representar una buena opción para canalizar el interés privado para el desarrollo de infraestructura bajo los mecanismos previstos en la Ley de APP, en la realidad esto no se ha traducido en dinamismo para este tipo de proyectos.
Perspectivas para el desarrollo de inversiones privadas en carreteras
El balance de la situación de las inversiones privadas en carreteras en nuestro país nos muestra que, aunque no hubo mucho apoyo en el periodo 2018-2024 para este tipo de proyectos en coinversión sector público-sector privado, se llevaron a cabo 29 acciones de modificación a las concesiones vigentes, lo que hace concluir que, si bien la política pública que se aplicó fue contraria al desarrollo de nuevas inversiones privadas en carreteras, se aprovecharon las concesiones vigentes para desarrollar infraestructura –no con el dinamismo deseable– y como factor para incentivar la recuperación económica posterior a la pandemia.
Para el periodo 2024-2030 se ha planteado en diversos foros y pronunciamientos gremiales del CICM y otras agrupaciones profesionales la necesidad de impulsar la inversión en infraestructura cubriendo una amplia cartera de proyectos identificados, no solo de carreteras sino de diversos sectores, a fin de aprovechar el momento del nearshoring y el impulso al fortalecimiento de economías regionales, y también para cubrir las necesidades de infraestructura que van emparejadas con la amplia cobertura de los programas sociales que posibilitan el acceso a salud y educación, así como el de jóvenes construyendo el futuro, entre otros. En cada caso se ha identificado la necesidad de la participación del sector privado como complemento de la inversión pública. Sin embargo, las tendencias para el desarrollo de proyectos de infraestructura mediante asociaciones público-privadas nos llevan a que esta figura de coinversión se haya ido transformando; los proyectos deben tener un componente social que los sustente: deben cumplir criterios ESG (criterios internacionales de medio ambiente, social y gobernanza) así como una rentabilidad financiera acotada mediante reglas de compartición de ingresos excedentes respecto a las previsiones del modelo financiero de origen.
La perspectiva es que, de utilizarse el mecanismo de las coinversiones entre el sector público y el privado para el desarrollo de infraestructura, ya no será el mismo tipo de APP ampliamente utilizadas de 2006 a 2018. Se prevén nuevos mecanismos y modelos de financiamiento más equilibrados socialmente, con una mayor participación del Estado y seguramente con vehículos de inversión rediseñados para las condiciones y políticas económicas que habrán de ponerse en vigencia en 2024-2030.
Considerando que el desarrollo de infraestructura mediante esquemas del tipo APP conceptualmente no se alinea del todo con las políticas públicas que se han esbozado para la administración pública federal que está por iniciar –al menos no las APP como hasta ahora se conocen–, se percibe la necesidad de adecuar los modelos de financiamiento y vehículos de inversión a las políticas públicas y el marco legal que se establecerá para incentivar la participación privada en complemento de la inversión pública.
Se han mencionado las Empresas Mexicanas Estratégicas (EME) como la reinterpretación de las asociaciones público-privadas, y posiblemente esa sea la ruta que se trazará para la participación privada en diferentes sectores y tipos de infraestructura. También la conformación de organismos públicos como el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec –creado por decreto presidencial en 2019, que es descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y no está sectorizado– parecería otra opción para impulsar el desarrollo de infraestructura en alineación directa con los polos de bienestar y desarrollo de 100 parques industriales que se han propuesto, así como los Proyectos de Prosperidad Compartida.
Debe tenerse en cuenta que la participación de inversión privada nacional e internacional en el desarrollo de proyectos de infraestructura estará influida por la calificación crediticia nacional que por sectores incidirá en los parámetros del retorno esperado de los inversionistas, es decir, seguramente habrá tipos de infraestructura con proyectos de mayor nivel de riesgo para los inversionistas.
La calidad crediticia es un elemento a tomar en cuenta para el fortalecimiento de la inversión en infraestructura.
Las expectativas de los proyectos de transporte –ferroviarios, carreteros y logísticos– en el contexto del nearshoring y el fortalecimiento de economías regionales conlleva la necesidad de incrementar las inversiones en infraestructura en esquemas de coinversión público-privada, para lo cual habrá que realizar algunos ajustes a los esquemas y vehículos de inversión hasta ahora utilizados. Por ejemplo, si se alienta el uso del mecanismo de las propuestas no solicitadas, institucionalmente se deberá contar con las capacidades para procesar ágilmente el análisis de dichas propuestas y llevarlas a la etapa de licitación y ejecución de obra, ya que, de lo contrario, los plazos para el desarrollo de este tipo de proyectos se extienden por varios años, aun con los avances que los promotores ponen a disposición de la autoridad en aras de participar activamente en el desarrollo de la infraestructura.
La experiencia de los Contratos Plurianuales de Conservación de Carreteras (CPCC) –que incorporan la participación privada en la conservación–, si bien es exitosa en el sentido de que establece estándares de desempeño que impactan positivamente la calidad de la infraestructura y el servicio que se presta en los activos donde se ha contratado, como política pública establece requerimientos presupuestales que han resultado difíciles de mantener. Será conveniente revisar el efecto disuasivo para la participación privada en la conservación de carreteras que se genera con los ajustes a los contratos y estándares de desempeño que la autoridad se vio en la necesidad de instrumentar para compensar la falta de presupuesto y las disminuidas asignaciones al programa de conservación, de carreteras. Si se plantea replicar en los próximos años este modelo de financiamiento de la conservación deberá tener diversos ajustes orientados a garantizar su sostenibilidad presupuestal.
Un ejemplo más es el efecto de pérdida de ingresos que se genera para los concesionarios por los bloqueos, toma de casetas o incluso el diferimiento en las autorizaciones de incrementos tarifarios procedentes conforme a las bases de regulación tarifaria contenidas en los títulos de concesión, pero que se retrasan por temas sociales o incluso políticos, lo que eventualmente lleva a la necesidad de reequilibrios financieros. Las previsiones para estas contingencias fueron incluidas en algunos títulos, pero deberían considerarse mecanismos de reposición y cobertura.
Para que se desarrolle infraestructura carretera con participación del sector privado deberán tomarse en cuenta todos estos elementos, más la consideración de que son inversiones de largo plazo y requieren certidumbre en las reglas de participación.
Por otro lado, los márgenes de maniobra en cuanto a concesiones existentes y algunas alternativas para incrementar las inversiones en infraestructura serían:
- Las 10 concesiones cuyo plazo vence en el periodo 2024-2030 podrían ser objeto de revisión para adicionarles cargas constructivas o financieras a cambio de la renovación con extensión de plazos.
- La concesión del macrotítulo del Fonadin podría ser objeto, previo análisis de sus flujos y perfil de deuda, de una nueva modificación al título para apoyar –a cambio de plazo adicional– a diversos proyectos que requieren su participación, conforme a las reglas del fondo, para lograr viabilidad financiera.
Si se reforman los estatutos de Capufe y se le permite retención de utilidades y capacidad de endeudamiento, el organismo podría tener mayores capacidades para competir en igualdad de circunstancias por contratos MRO (mantenimiento, rehabilitación y operación) o por nuevas concesiones para construir, mantener, rehabilitar y operar activos carreteros, ya que hoy solo recibe los activos que se le entregaron en la llamada “red propia” para su operación y conservación, mismas actividades que realiza en la red concesionada al Fonadin.
Otras concesiones vigentes que no han sido intervenidas para extensión de sus alcances podrían ser analizadas, ya que regionalmente existen proyectos con los que pueden complementarse.
La explotación del derecho de vía en la red federal libre de peaje es otro esquema con mucho potencial para la participación privada vía concesión, para el establecimiento de la red troncal de ductos de fibra óptica que interconecten los grandes data centers que se están desarrollando, principalmente en el corredor que une el Bajío con el noreste del país, el cual podría generar recursos complementarios para el programa de conservación de carreteras.
La definición clara de los criterios de elegibilidad para las propuestas no solicitadas y la manifestación expresa de la dependencia (SICT) sobre la viabilidad de usar este mecanismo de participación privada en la promoción de nuevos proyectos de infraestructura carretera de tipo APP, así como la reestructuración de los procedimientos para recepción, análisis y procesamiento de las PNS, podría dar a la inversión en infraestructura el dinamismo que este mecanismo ofrece. ¿Cómo se verían PNS en el programa de conservación de carreteras?
La constitución del Fondo Nacional de Infraestructura Fronteriza como un mecanismo adicional o subcuenta del propio Fonadin, a partir de una parte de la contraprestación generada por la aplicación del artículo 16 de la Ley Aduanera, que es ingresada al Fideicomiso Aduanero y que entre más intercambio comercial genere mayores recursos recibe. Este fondo operaría con reglas similares a las del Fonadin para incentivar la inversión privada en un amplio programa de modernización de los cruces fronterizos y desarrollo de infraestructura para aprovechar el creciente potencial del intercambio comercial en el contexto de la revisión al T-MEC, así como los 10 polos de desarrollo industrial que ha propuesto la administración federal que está por iniciar.
Alentar la participación de fondos más dinámicos, como los ETF (exchange traded funds o fondos cotizados, que tienen la particularidad de que cotizan en la bolsa, al igual que una acción), y fomentar las empresas desarrolladoras y concesionarias públicas (que también cotizan en la bolsa) para obtener recursos en el mercado de valores a fin de incrementar la inversión en infraestructura.
De manera similar a la tarifa por uso de aeropuertos (TUA), diseñar y analizar bondades de gravar el transporte por carretera con una tarifa de uso de la infraestructura carretera federal libre (TUIC), lo cual generaría fondos complementarios para el mantenimiento integral de la red federal libre. Este mecanismo está especialmente orientado a la sostenibilidad de los programas y los presupuestos para la conservación de carreteras, y podría alentar la participación privada si se evalúa la pertinencia de bursatilización de flujos futuros de la TUIC.
Otra opción para incrementar las inversiones en infraestructura podría ser la aplicación de rediseñados esquemas de pago por prestación de servicio, en este caso de mantenimiento (vialidades, plantas de tratamiento y otras infraestructuras) en centros turísticos integralmente planeados. Estos servicios son habitualmente apoyados por presupuestos públicos a través de Fonatur, que al ser insuficientes van generando rezagos importantes de mantenimiento que hoy deben ser remediados, pues ya no generan el beneficio social para el que fueron diseñados. Como en el caso de los propuestos para el sector carretero, hay ajustes, nuevos esquemas de financiamiento y variedad de ideas para complementar los esquemas habituales que se utilizan para este tipo de infraestructura.
Conclusión
Como se aprecia en el balance de las inversiones privadas en carreteras, durante el periodo 2018-2024 hubo intensa actividad en las adecuaciones a títulos de concesiones vigentes, sea por extensión de sus alcances, por reequilibrios o por las diversas intervenciones ya comentadas en párrafos anteriores. Estas acciones permitieron atender solo parcialmente el potencial de desarrollo de infraestructura carretera con participación privada, ya que no se tradujeron en muchos kilómetros de obra, en conservación intensiva de la red, y se quedaron muy lejos de las metas objetivo que se tenían con los anuncios de las carteras de proyectos para la recuperación económica.
Se ha planteado la inversión privada como complementaria de la inversión pública por la necesidad de incrementar los recursos que, de acuerdo con los informes de disponibilidades presupuestales previstas, serán escasos una vez atendidos los requerimientos de los programas sociales.
El trabajo conjunto de los comités de Infraestructura, Planeación y Financiamiento del CICM ha concretado la conformación de una cartera de proyectos carreteros factibles de desarrollarse con esquemas en los que participe el sector privado bajo las nuevas figuras que las políticas públicas definan, por lo que las ideas sobre las perspectivas y el balance de las acciones en el tema de inversiones privadas en este y otros sectores de infraestructura se plantearán en posteriores artículos de esta revista y en otros espacios de análisis
