Aziza Akhmouch. Jefa del Programa de Gobernanza del Agua de la OCDE.
Coautores: Antonio Cañamás Catalá y Adriano García-Loygorri Verástegui.
Durante la XVII Conferencia de Directores Iberoamericanos del Agua (Codia), la Secretaría Técnica Permanente presentó una propuesta de proyecto conjunta con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos con el fin de evaluar el desempeño de los organismos de cuenca en América Latina y el Caribe en el manejo de los recursos hídricos. Dicha propuesta obtuvo la valoración positiva de los directores del agua y fue incluida en la carta de resolución de la conferencia como actividad a fomentar.
La existencia de organismos de cuenca como instituciones de gestión del agua por cuenca hidrográfica no es un fenómeno reciente; han estado presentes en diversas partes del mundo desde hace más de 80 años. El origen de estas instituciones tiene como razón afrontar los retos que plantea la planificación y gestión de los recursos hídricos, que pueden variar desde la existencia de conflictos y la competencia entre usuarios por el recurso hasta la escasez de agua que no permite satisfacer plenamente las demandas, o incluso la necesidad de protegerse frente a inundaciones o aguas contaminadas.
En ALC los organismos de cuenca difieren entre sí en términos de la finalidad para la que fueron creados, las funciones que ejercen, las responsabilidades con las que se les ha dotado y su estructura organizativa. Además, la madurez de estos sistemas varía ampliamente; algunos son de reciente creación, mientras que otros datan de varias décadas atrás.
Los organismos de cuenca enfrentan realidades muy distintas que responden a las especificidades territoriales de los sitios donde se establecen. En la región de América Latina y el Caribe (ALC), la aparición de estas instituciones se ha intensificado en los últimos 25 a 30 años, siendo pioneros México, Brasil, Colombia y más recientemente Perú, entre otros. Aun cuando los retos del agua que afrontan los países de la región son parecidos en su naturaleza (alcanzar la universalidad en el acceso a servicios de agua de calidad, disminuir los conflictos entre usuarios, hacer frente a eventos extremos debidos al cambio climático, etc.), estas instituciones son heterogéneas, incluso en ocasiones dentro de los países.
En ALC los organismos de cuenca difieren entre sí en términos de la finalidad para la que fueron creados, las funciones que ejercen, las responsabilidades con las que se les ha dotado y su estructura organizativa. Además, la madurez de estos sistemas varía ampliamente; algunos son de reciente creación, mientras que otros datan de varias décadas atrás. Por ejemplo, en Brasil hay más de 200 comités de cuenca, y el país cuenta con una larga tradición de democracia participativa a través de estos organismos descentralizados desde que empezaron a establecerse en la década de 1970. En México, los consejos de cuenca se crearon en 1992, y en 2004 se añadió otra capa administrativa, los organismos de cuenca, que se sitúan por encima de dichos consejos. En Perú, en 2010 se crearon seis consejos de recursos hídricos de cuenca y existen planes para ampliar este número.
Propuesta de estudio de la OCDE y la Codia
El proceso de creación de los organismos de cuenca en ALC y los resultados prácticos de la implementación de políticas del agua ha despertado el interés de la OCDE y la Codia. Estos dos órganos defienden en sus principios la escala de cuenca como elemento fundamental para la gestión efectiva y eficaz de los recursos hídricos, y entienden que los organismos de cuenca son una de las herramientas claves para este fin. En 2015 la OCDE aprobó 12 estándares denominados “principios de gobernanza del agua” (véase figura 1), que pretenden ser un marco de evaluación sistemática basado en la experiencia internacional que aporte soluciones donde sean necesarias. Con respecto a la gestión por cuenca, el principio 2 se refiere explícitamente a “Gestionar el agua a la(s) escala(s) apropiada(s) dentro del sistema integrado de gobernanza por cuenca para así poder reflejar las condiciones locales, e impulsar la coordinación entre las diferentes escalas”.
Figura 1. Los 12 principios de la gobernanza del agua de la OCDE.
La Codia surge como respuesta al mandato del I Foro Iberoamericano de Ministros de Medio Ambiente (España, 2001) de crear un foro regional en el que participen los principales responsables de la gestión del agua en América Latina. En el principio 4 de la Codia, que versa sobre la planificación hidrológica, se recoge que “el ámbito de planificación que se ha demostrado como óptimo en los países desarrollados es la cuenca hidrográfica, que requiere la existencia de organismos de cuenca con capacidad ejecutora”.
Por otra parte, la aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible supone un esfuerzo conjunto de la comunidad internacional para trabajar coordinadamente en el desarrollo de la humanidad. La importancia del agua en la agenda internacional se refleja en la existencia de un objetivo dedicado al agua (el número 6): “Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos”, el cual se espera cumplir para el año 2030. En el caso de ALC, se trata de un objetivo ambicioso, para el que se necesitará redoblar esfuerzos y contar con todos los actores relevantes: sectores público y privado y organizaciones sin fines de lucro, en todos los niveles –nacional, subnacional, de cuenca y local–. Una de las lecciones más relevantes aprendidas en la implementación de la anterior agenda de la ONU (Objetivos de Desarrollo del Milenio) fue que se necesita un enfoque territorial en la escala adecuada para tener éxito y alcanzar los propósitos planteados.
Con esta motivación, la OCDE y la Codia elaboraron una propuesta para la realización de un estudio en la región de ALC que permita desentrañar cuáles son los resultados tangibles y el impacto que la gobernanza ejercida a través de los organismos de cuenca está teniendo en las políticas públicas. Este estudio podría apoyar en la consecución del Objetivo de Desarrollo Sostenible número 6 mediante el análisis de las condiciones necesarias para mejorar la gobernanza del agua en escala de cuenca, como instrumento para alcanzar las metas de las políticas del agua.
La propuesta se basa en un principio clave: la gobernanza del agua debe ser un medio para alcanzar un fin, y por tanto debe contribuir a que la gestión del recurso sea efectiva (alcance los objetivos fijados), eficaz (con los menores costos y mayores beneficios posibles) y con confianza y participación (que sea inclusiva entre la población). Con este fin en mente, es necesario preguntarse cuál es la contribución de los organismos de cuenca como herramienta de gobernanza para su consecución.
El estudio permitiría además evaluar cuáles son las condiciones marco más favorables para que se maximicen los beneficios de dicha gestión por cuenca; tendría como propósito entender qué tipologías funcionan para cuáles retos del agua, el nivel de madurez de las instituciones y la correlación con el impacto que se tiene en las políticas públicas, y compartir experiencias a través de la comparación internacional con otros sistemas de gobernanza por cuenca que han obtenido resultados positivos –por ejemplo, el sistema de confederaciones hidrográficas en España o los sistemas de contratos entre niveles de gobierno en Francia–, los cuales pueden ser de gran utilidad para los países de ALC.
El proyecto Gobernabilidad del Agua en América Latina y el Caribe (OCDE, 2012), que se realizó en coordinación con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el gobierno de México y la Secretaría Técnica Permanente de la Codia, proporcionaría una base sólida. En el informe ya se investigó detalladamente la formulación de políticas del agua en 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana, para comprender mejor quién hace qué en qué nivel de gobierno, y de qué manera se diseñan, regulan e implementan dichas políticas. Es por esto que la nueva propuesta busca profundizar en los retos que se encontraron para la instauración de políticas en escala de cuenca; la mitad de los países estudiados declaró que el desajuste entre ésta y la escala administrativa era un importante desafío, a pesar de la existencia de organismos de cuenca.
Alcance y objetivos
El estudio de 2012 apuntaba a que la falta de facultades regulatorias y financieras de los organismos de cuenca en ALC, en comparación con los países de la OCDE, quizá sea el origen del persistente desajuste entre las fronteras administrativas e hidrológicas. Por esta razón, primeramente, el estudio mapearía el papel (consultivo, deliberativo, ejecutivo, decisional, etc.), las responsabilidades (descentralizado, desconcentrado, autónomo) y funciones (planificación, gestión, monitoreo, educación, etc.) de los organismos de cuenca existentes en ALC con el propósito de crear una clasificación por tipologías. Entender cuál es el marco en el que se desenvuelven los tomadores de decisiones en escala de cuenca y las herramientas con las que cuentan para desempeñar sus responsabilidades y alcanzar los objetivos que tienen encomendados es primordial para evaluar los resultados en las políticas públicas de dichos organismos. Entre estas herramientas es necesario resaltar la importancia de contar con marcos normativos e institucionales apropiados, las adecuadas fuentes de financiación para su desempeño y un acceso oportuno a la información requerida para la toma de decisiones, el desarrollo de capacidades y la fortaleza institucional para comprender, analizar y decidir con base en dicha información.
En segunda instancia, el estudio trataría de analizar el desempeño que están teniendo los organismos de cuenca en la tarea de superar los retos del agua a los que se enfrentan en la región. Para ello se utilizarán herramientas que la OCDE está desarrollando para la implementación de los principios de gobernanza del agua. Esto incluye la formulación de indicadores que midan las condiciones marco, el progreso y el impacto de la gobernanza del agua. En este sentido, en el estudio se podrían utilizar indicadores de gobernanza relacionados con el manejo del agua en la escala apropiada, lo que implicaría hacer un acercamiento a las prácticas y herramientas del principio 2. Éste indica que las prácticas y herramientas de gestión del agua deben: 1) responder a objetivos ambientales, económicos y sociales de largo plazo con el propósito de hacer el mejor uso de los recursos hídricos a través de la prevención de riesgos y la gestión integrada de esos recursos; 2) fomentar una gestión sólida del ciclo hidrológico desde la captación y distribución de agua dulce hasta los vertidos de agua residuales y los flujos de retorno; 3) promover estrategias de adaptación y mitigación, programas y medidas de acción basados en mandatos claros y coherentes, mediante planes de gestión de cuenca que sean consistentes con las políticas nacionales y las condiciones locales; 4) promover la cooperación multinivel entre los usuarios, los actores y los órdenes de gobierno para la gestión de los recursos hídricos, y 5) mejorar la cooperación ribereña del uso de recursos hídricos transfronterizos.
Metodología y proceso
El proyecto se basaría en una encuesta exhaustiva de la OCDE, que se dirigiría a los directores del sector agua en la Codia, sobre diversos aspectos institucionales, organizativos y operacionales de los organismos de cuenca en sus países, y finalizaría con una publicación oficial. Los directores del sector en cada país coordinarán las respuestas a la encuesta, que preferentemente deberán ser proporcionadas por los expertos técnicos de cada agencia. La evidencia de la encuesta servirá para sacar conclusiones teniendo en cuenta la situación económica, social y ambiental, y especificidades territoriales de los países y organismos de cuenca investigados. Además, se invitaría a los países a presentar casos de estudio sobre buenas prácticas existentes o innovadoras en la gobernanza del agua de sus cuencas. Esta información cualitativa ayudaría a comunicar al resto del mundo las mejores prácticas que existen en la región de ALC, además de arrojar luz sobre la gama de opciones que existen para desarrollar respuestas de gobierno a futuras crisis.
La OCDE elaborará un documento indicativo que recogerá los principales mensajes extraídos de ella y contribuirá a consensuar con los directores y técnicos los temas a tratar en el informe. Una vez que haya consenso en los temas por incluir, se comenzará la redacción del borrador del informe, con continuos intercambios con los técnicos y directores para que puedan realizar aportes y concertar con la OCDE las recomendaciones del estudio.
El proyecto promovería también el intercambio de experiencias entre países de la región mediante herramientas interactivas en línea. Se organizarán seminarios en línea entre los participantes del proyecto, la Codia y la OCDE para discutir todos los productos y resultados. Después de la encuesta, la OCDE elaborará un documento indicativo que recogerá los principales mensajes extraídos de ella y contribuirá a consensuar con los directores y técnicos los temas a tratar en el informe. Una vez que haya consenso en los temas por incluir, se comenzará la redacción del borrador del informe, con continuos intercambios con los técnicos y directores para que puedan realizar aportes y concertar con la OCDE las recomendaciones del estudio. El borrador del informe se pondría a disposición de una última ronda de comentarios en la próxima reunión de la Codia; sería revisado por pares evaluadores de la red de expertos de la Iniciativa de Gobernanza del Agua de la OCDE (Water Governance Initiative) y presentado para comentarios y desclasificación a los órganos y comités pertinentes de la organización. El producto final será una publicación oficial lanzada en un acto con alto nivel de representación.
