Óscar Jesús Llaguno Guilberto. Tecnólogo del agua en el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).
Coautores: Daniel González Hernández, José Manuel Rodríguez Varela y José Raúl Saavedra Horita.
En la evaluación del sistema de agua potable después de un sismo, la infraestructura hidráulica es uno de los primeros sistemas en revisarse y repararse, mientras que el alcantarillado se deja en segundo plano, a pesar de cumplir una función esencial en la estabilidad de las grandes ciudades, al ser el medio por el cual todas las descargas son recolectadas y en su caso enviadas a una planta de tratamiento. Si este sistema falla, habrá graves problemas sanitarios, y por lo tanto requiere mayor atención. En este artículo se exponen los métodos para la revisión postsísmica del sistema de alcantarillado en la ciudad de Sendai, Japón, y se ven algunos procesos que pueden ser adoptados en México.
La Ciudad de México fue una de las más afectadas por el sismo del 19 de septiembre de 2017: se derrumbaron diferentes construcciones y se generó un paro en las actividades diarias. Luego del terremoto, el gobierno se dio a la tarea de evaluar los daños para conocer el monto estimado para la recuperación de la ciudad y tramitar el uso del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), que se activa para reparar y reconstruir viviendas, escuelas, infraestructura hidráulica, caminos y puentes.
En la actualidad existe un inconveniente para que los organismos operadores de agua o los municipios encargados del alcantarillado accedan a los recursos del Fonden: los tiempos de revisión establecidos en las reglas generales para poder hacer uso del fondo, entre otros procedimientos a realizar. Este es un trabajo difícil de completar, y por lo general sólo se rehabilitan zonas puntuales, lo que hace visible la falta de procedimientos adecuados para la evaluación postsísmica del sistema de alcantarillado.
Estado de la cuestión
México se encuentra ubicado en una de las zonas con mayor actividad sísmica en el mundo, por la convergencia de las placas de Ribera, del Pacífico, de Cocos, de Norteamérica y del Caribe. La población atestigua los movimientos telúricos de manera recurrente, y aunque hay que considerar que los sismos no se pueden predecir, puede establecerse un área probable de ocurrencia.
Para el caso de los sismos en México, después de que el estado afectado solicita la declaratoria de emergencia o de desastre, se instala un comité de evaluación de daños, a partir de lo cual el gobierno tiene 10 días hábiles para llevar a cabo esta tarea y puede solicitar una ampliación de 10 días adicionales. Todo lo solicitado debe tener previa autorización de la Conagua.
El gobierno mexicano ha creado sistemas de protección civil para atender de manera pronta y efectiva a la población y la infraestructura ante la ocurrencia de sismos. En el año 2010 emitió las reglas generales del Fonden, el cual obtiene recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación; para el año 2018 éste es de 24.644 mil millones de pesos. Cabe mencionar que este fondo también puede ser utilizado para paliar los efectos de otros fenómenos naturales perturbadores (por ejemplo sequías, movimiento de laderas, huracanes, etcétera).
Para el caso de los sismos, después de que el estado afectado solicita la declaratoria de emergencia o de desastre, se instala un comité de evaluación de daños, a partir de lo cual el gobierno tiene 10 días hábiles para llevar a cabo esta tarea y puede solicitar, justificándola, una ampliación de 10 días adicionales. Todo lo solicitado debe tener previa autorización de la Comisión Nacional del Agua (Conagua).
Es necesaria una revisión del lineamiento para la verificación del sistema, ya que hablando de la red de alcantarillado de la Ciudad de México, por ejemplo, que tiene aproximadamente 12 mil kilómetros de red primaria y secundaria, cumplir con su revisión total en 20 días hábiles después de un sismo constituye una tarea casi imposible cumplir.
En casos de desastre ordinario, el Fonden aporta 50% de los gastos y el gobierno estatal el otro 50%; en ciertos casos el fondo puede aportar hasta 75 por ciento.
Revisión postsísmica en la ciudad de Sendai, Japón
Japón, al igual que México, tiene una larga historia de sismos. A través de los años se han generado políticas para la atención del sistema de alcantarillado luego de estos fenómenos, las cuales se describen a continuación (JICA, 2017).
Japón se divide en 47 prefecturas, 791 ciudades (20 de las cuales se denominan ciudades por decreto; véase figura 1), 744 pueblos y 183 aldeas.
En cuanto a la operación del sistema de alcantarillado, el gobierno central (homólogo del gobierno federal mexicano) está a cargo de caminos y ríos, mientras que la operación del sistema está a cargo de los gobiernos autónomos (homólogos de las entidades federativas); no obstante, las grandes ciudades brindan apoyo a los gobiernos regionales. El desarrollo de reglas para el apoyo en emergencias por sismo se inició a partir de la ocurrencia del terremoto de Hanshin-Awaji en el año 1995. Posteriormente empezaron a aplicarse las reglas del sistema de comunicación y colaboración en tiempos de desastres, que actualmente se aplica en las 20 ciudades por decreto.
La ciudad afectada por un sismo no suele tener la capacidad para llevar a cabo su propia evaluación, por lo que Tokio u Osaka coordinan el intercambio de información, es decir, el vínculo entre la ciudad afectada y el gobierno central (Ministerio de Tierras, Infraestructura y Transporte y Asociación de Alcantarillados de Japón); además, una ciudad coordina la ayuda en el lugar y otras ciudades ofrecen apoyo (véase figura 2).
Para el terremoto de Kumamoto del año 1996, por ejemplo, 2,262 personas de 20 ciudades ofrecieron ayuda para llevar el material con el cual inspeccionar y para trasladar personal; los viáticos corrieron a cargo de cada ciudad que mandó a sus trabajadores por el tiempo necesario.
Además, realizan tres simulacros al año para verificar la coordinación entre los actores involucrados y poder ofrecer auxilio de manera inmediata. Lo anterior se realiza según el procedimiento mostrado en la figura 3.
Después de ocurrido el desastre, primero se realiza una inspección de emergencia, con la que se determina el estado de las instalaciones y se aseguran zonas que presentan daños (por ejemplo, se realiza la instalación de vallas). Este primer paso se realiza en aproximadamente 24 horas. Posteriormente, se toman las medidas de emergencia necesarias para establecer de manera inmediata el servicio en zonas principales.
Cuando ya se tiene la ayuda de las ciudades, se inicia el siguiente paso, la llamada primera inspección, que se lleva a cabo de manera visual o realizando alguna medición con el fin de determinar zonas donde es necesaria una segunda inspección para obtener mejores datos para los planes de restauración. El tiempo determinado en este proceso es de 10 días.
En Japón, la ciudad afectada por un sismo no suele tener la capacidad para llevar a cabo su propia evaluación, por lo que Tokio u Osaka coordinan el intercambio de información, es decir, el vínculo entre la ciudad afectada y el gobierno central (Ministerio de Tierras, Infraestructura y Transporte y Asociación de Alcantarillados de Japón); además, una ciudad coordina la ayuda en el lugar y otras ciudades ofrecen apoyo.
La segunda inspección tiene el propósito de obtener la información necesaria, conocer las longitudes de tramos afectados y el tipo de afectación resultante, seleccionar el método para realizar la restauración y, con todos los elementos, elaborar los documentos para la obra definitiva. Este proceso se lleva de 30 a 60 días.
Se continúa con la elaboración de documentos para la evaluación de desastre, donde se especifica el estado de daño y el método de restauración. Por último, se evalúa el desastre y se asignan gastos públicos para las obras de restauración aprobadas mediante proporciones subsidiadas; por ejemplo, para desastres ordinarios el gobierno central brinda 66% del costo total y el gobierno autónomo, 34 por ciento.
Conclusiones
México tiene grandes retos en temas como la planificación y mantenimiento de las urbes contemplando la gestión de riesgo de desastres. Es crucial la generación de políticas públicas de infraestructura hidráulica que permitan la planificación, construcción y revisión periódica de ésta con un enfoque de gestión integral de riesgos; de esta manera, durante las etapas de prevención se establecerán criterios mínimos para la construcción de redes de alcantarillado que consideren el posible impacto de un fenómeno perturbador, así como la realización de un registro en el cual se tengan los dictámenes de evaluaciones periódicas a las redes hidráulicas en zonas vulnerables, y en la etapa de auxilio se podrá saber de una manera práctica y eficaz cuáles y en dónde fueron las afectaciones a las redes de infraestructura hidráulica. Se pueden adoptar algunos de los procesos que se realizan en Japón con el fin de tener lineamientos enfocados en la evaluación postsísmica.
Se requiere una revisión detallada de los procesos para establecer medidas de ayuda conjunta con las cuales la ciudad afectada reciba apoyo de los diferentes organismos operadores, municipios y estados vecinos; de esta manera podrá llevarse a cabo una revisión del sistema de alcantarillado para establecer medidas de planificación y métodos de rehabilitación acordes con el tipo de falla que se encuentre.
En cuanto el tiempo de evaluación, el gobierno japonés cuenta con cerca de 71 días para establecer un programa fundamentado orientado a la rehabilitación del sistema, mientras que el gobierno mexicano sólo contempla hasta 20 días hábiles; esto último propicia un análisis con fundamentos ligeros y una reparación coyuntural, sin adoptar medidas para alcanzar un sistema de alcantarillado resiliente.
El enfoque de prevención resulta crucial tanto para los sistemas de infraestructura básica como para las vidas humanas, ya que destinar capital a medidas preventivas puede generar un ahorro considerable si se pone en el otro lado de la balanza el capital invertido en las etapas de atención, recuperación y reconstrucción después de una emergencia. Generar una cultura de prevención conllevará en el largo plazo un país y una sociedad más resilientes.
Agradecimientos
A la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) por el apoyo en el curso de manejo de activos para la gestión de desastres en el sistema de alcantarillado.
Al gobierno de la ciudad de Sendai por los conocimientos brindados durante la estancia.
Referencias
JICA (2017). Medidas no estructurales de respuesta ante desastres. Clase presencial en Sendai, municipio de Sendai, Japón.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2011). Lineamientos de operación específicos del Fondo de Desastres Naturales. Diario Oficial de la Federación. 31 de enero.
