Visión de largo plazo en el marco de la seguridad hídrica y atención de problemas apremiantes
La distribución del agua y de la población y actividades productivas en el país son el origen de muchos de los problemas que afrontamos actualmente, ya que donde hay menos agua hay más población y actividades productivas que demandan agua; en contraste, donde más agua hay, la demanda es menor. Esta condición ha generado la necesidad de construir infraestructura para llevar agua a las zonas de demanda y a explotar el agua subterránea de los acuíferos hasta llevar a niveles de sobreexplotación más de 150 de los 653 identificados. A lo anterior se suman el crecimiento de la población y de las actividades productivas, fenómenos hidrometeorológicos extremos y una gobernanza que requiere ser revisada para fortalecer las instituciones y adecuar las leyes.
César Herrera Toledo Ingeniero civil, maestro en Ingeniería Hidráulica y en Planeación. Profesor de la Facultad de Ingeniería de la UNAM, de la División de Estudios Superiores, del Centro de Educación Continua. Coordinador del Comité Técnico del Agua en el CICM.
Ingeniería Civil (IC): Los comités técnicos del Colegio de Ingenieros Civiles de México cumplen una función relevante. En el caso del Comité Técnico del Agua, ¿cuáles son las principales prioridades o los asuntos de mayor relevancia y qué se está haciendo al respecto?
César Herrera Toledo (CHT): En efecto, los comités técnicos cumplen un propósito de nuestro colegio, que consiste en colaborar con el poder público como cuerpo consultor en problemas de ingeniería civil. El agua es un tema que tiene gran relevancia, sobre todo por la sequía severa que se ha presentado y que afecta a la población y a la agricultura. Es por eso que el Comité Técnico del Agua del colegio ha tenido reuniones frecuentes y ha elaborado una publicación que pretende ser una contribución a la seguridad hídrica del agua en el país. Pero el CICM participa también con otras temáticas, como el interés de impulsar la planeación de largo plazo, la infraestructura, la energía.
IC: ¿Cuál sería el orden de prioridad en los temas que aborda el Comité Técnico del Agua?
CHT: La distribución del agua y de la población y actividades productivas en el país son el origen de muchos de los problemas que afrontamos actualmente, ya que donde hay menos agua –en el centro y norte del país– hay más población y actividades productivas que demandan agua; en contraste, donde más agua hay, la demanda es menor. Esta condición ha generado la necesidad de construir infraestructura para llevar agua a las zonas de demanda y a explotar el agua subterránea de los acuíferos hasta llevar a niveles de sobreexplotación más de 150 de los 653 identificados. A lo anterior se suman el crecimiento de la población (la migración) y de las actividades productivas, fenómenos hidrometeorológicos extremos (sequías e inundaciones) y una gobernanza que requiere ser revisada para fortalecer las instituciones y adecuar las leyes.
En esa perspectiva, el comité trabaja en dos líneas: la de la visión de largo plazo en el marco de la seguridad hídrica y la de los problemas apremiantes. En el primer caso, se elaboró un libro de contribución a la seguridad hídrica del país; en el segundo, se llevan a cabo reuniones mensuales y en ocasiones extraordinarias para analizar temas como los efectos de la sequía en ciudades y en el campo, el mejoramiento de los sistemas de agua y saneamiento y la crisis del agua en la Ciudad de México derivada de la sequía que afecta al Sistema Cutzamala, entre otros.
Frente a los problemas de escasez de agua se ha vuelto la mirada a la agricultura de riego donde se utiliza más del 70% del agua en el país. La eficiencia de riego es baja por las pérdidas que tienen los sistemas de distribución, en particular donde no hay revestimiento de canales. A esto se suma que la agricultura de riego recibe un subsidio en el costo de la energía y está exenta del pago de derechos por uso y aprovechamiento del agua para los volúmenes concesionados. Esas condiciones y la falta de medición propician la pérdida de agua y es por eso que existe un área de oportunidad para rescatar agua de la agricultura para otros usos si se trabaja en hacer eficientes los sistemas de riego con infraestructura y con un análisis sobre los subsidios que reciben.
IC: ¿Existe en el sector agua la inversión y el financiamiento requeridos?
CHT: A lo largo de las décadas, la inversión y el financiamiento han decaído y ello está generando problemas serios. Tradicionalmente la Conagua ha apoyado con recursos federales la construcción de infraestructura tanto en sistemas de agua potable y drenaje como en agricultura a través de programas estructurados para todo el país, a partir de una planeación de por lo menos seis años. En esos programas se busca la participación de los Estados con un pari-passu (pacto que incluye el compromiso de asegurar una contraprestación proporcionada a las partes contratantes) para incrementar las inversiones. Los montos globales de las inversiones han disminuido en términos reales desde 2015 y, aunque han tenido un repunte recientemente, están dirigidas solamente a algunos proyectos. La inversión necesaria requiere montos del orden de 100,000 millones de pesos sostenidos durante al menos 20 años. La distribución de los recursos debe ser el resultado de un plan de largo plazo que beneficie a todas las entidades federativas con metas que contribuyan a la seguridad hídrica del país.
En la nueva infraestructura se debe considerar la denominada “infraestructura verde” o soluciones basadas en la naturaleza, en complemento de la tradicional infraestructura gris, como los acueductos y las presas. Las dos tipos de infraestructura son necesarias y los criterios de diseño en ambos casos deben ser revisados para que se aprovechen todas las posibilidades de ahorrar agua y de regularla.
IC: Se ha orientado la política hídrica preponderantemente al tema de la oferta. ¿Se contemplan estrategias para moderar la demanda tanto doméstica como industrial, y notablemente la agrícola?
CHT: Ciertamente, lo primero que nos dicen nuestros amigos ecologistas es que se ha privilegiado el trabajo desde el lado de la oferta de más infraestructura. Pero en casos como la presente escasez en la Ciudad de México, por la reducción sustancial de la aportación del Sistema Cutzamala hasta el orden de los 4.7 m3/s, se ha dado una muestra de la reducción de la demanda por parte del Sistema de Aguas (Sacmex), donde han hecho un gran trabajo de distribución del agua disponible; y quisiera reconocer la labor de los responsables del Organismo de Cuenca Aguas del Valle de México, que han tenido a su cargo la instrumentación de esas acciones. A pesar de la reducción, no se han visto reclamos masivos de la ciudadanía, aunque obviamente sí quejas muy puntuales y menores, comparadas con la gravedad del problema.
Las medidas para actuar del lado de la demanda no solo se dan en condiciones de emergencia como la señalada antes; desde hace años en nuestro país se han desarrollado otras acciones, algunas de las cuales se están implementando, como la reducción de fugas a partir de un proceso de sectorización, el reúso de agua tratada en la industria y en el riego de parques y jardines y –aunque en menor medida– el aprovechamiento de agua de lluvia.
Lo que es un hecho es que no podemos aspirar a resolver todos los problemas del agua en un plazo muy corto; son problemas que se han acumulado a lo largo de muchos años y algunos irreversibles en términos prácticos, como la sobreexplotación de los acuíferos.
IC: El tema de las tarifas es de los más abordados. Hoy se está cobrando, decir, con un índice de 100, pero en realidad deberían cobrarse con un índice de 300 para poder cubrir los gastos. No podemos ir de 100 a 300, pero sí se podría ir escalonadamente de 100 a 120, luego a 140… todo ello acompañado de una campaña intensa de concientización en el ahorro de agua, hasta llegar en un tiempo prudente a una tarifa real sin generar conflictos sociales.
CHT: En efecto, en la perspectiva del largo plazo a la que me referí acerca de las soluciones a los problemas del agua, la cobertura de los costos no solo puede depender de las aportaciones de los gobiernos, también debe haber una participación responsable de los usuarios asumiendo la necesidad de cubrir con tarifas una parte de los costos de los servicios. Se pueden instrumentar sistemas tarifarios que crezcan paulatinamente a lo largo de un periodo de varios años para evitar impactar la economía de los usuarios, pero con incrementos sostenidos hasta llegar a valores que cubran al menos la operación y mantenimiento, y eventualmente parte de la inversión.
Las inversiones necesarias son cuantiosas y no debe soslayarse la posible participación de la iniciativa privada para el desarrollo de proyectos mediante esquemas regulados para que todos se beneficien: los privados con las utilidades razonables y los usuarios con un servicio de calidad.
IC: Ahora, ante la limitación legal para restringir el suministro de agua por impago, y considerando que en muchas ciudades existen serios problemas financieros de los organismos operadores, ¿se puede pensar en algún mecanismo que mejore la recaudación, por ejemplo, asociar el recibo de agua al de energía eléctrica y que la falta de pago lleve al corte del suministro eléctrico?
CHT: Tengo entendido que en Monterrey existió algún organismo de ese tipo que manejaba los dos servicios; hoy están separados, sería interesante conocer el balance de ese tipo de operación después de años de contar con servicios independientes.
Acerca del corte del servicio, la normativa actual no lo permite, pero sí hace posible la reducción del caudal entregado a niveles suficientes para atender las necesidades básicas.
IC: Hay un tema relevante, además de polémico: el de las concesiones de agua. Algunos señalan que hay un caos en su otorgamiento, registro y manejo.
CHT: Considero que la administración del agua debe observar un estricto apego a la ley de aguas nacionales en lo que respecta a la recepción de solicitudes, resoluciones, emisión e inscripción de los títulos de concesión y asignación de aguas nacionales, modificaciones a derechos inscritos y transmisiones de derechos; lo anterior brinda la posibilidad de que los títulos se otorguen con certeza y seguridad jurídica, respetándose los tiempos de respuesta de la autoridad de agua, para evitar así un rezago de trámites que derive en falta de control de volúmenes, balances de agua por cuenca y disponibilidades en los acuíferos e inconformidad de los usuarios. Asimismo, y con la determinación de facilidades administrativas, exhortando a usuarios a regularizar su situación ante la autoridad del agua, para evitar la explotación del recurso hídrico al margen de la ley, para ejercer así la verificación y el control sobre los volúmenes concesionados.
IC: Esto nos lleva al tema legal, pero no solo a la legislación formal sino a su cumplimiento.
CHT: La ley es clara en todo esto. El punto es que no hay personal suficiente para hacerla cumplir plenamente. Se ha mencionado en repetidas ocasiones que es necesario fortalecer a la Conagua y yo creo que para la administración del agua es un área de oportunidad que debe considerarse. La Ley Reglamentaria del artículo 4º constitucional –ahora en formulación– ha abierto la posibilidad de revisar la Ley de Aguas Nacionales, y esa es una oportunidad para proponer los ajustes necesarios orientados a contar con una autoridad más sólida, con recursos humanos y presupuestarios suficientes para atender los objetivos que conlleva.
IC: ¿Cómo evalúa la inversión pública y empresarial en el sector agua, especialmente en el caso de agua potable en las administraciones federales recientes, en particular en la actual, y cuál es su expectativa con la administración por asumir el 1 de octubre de este año, con las señales que ha dado?
CHT: La inversión del gobierno federal en el sector agua potable ha disminuido sensiblemente desde 2012 porque se consideró que los organismos operadores debían buscar cubrir los costos a partir de las tarifas y de mejoras en la eficiencia de los servicios. Sin embargo, la reciente sequía ha dejado al descubierto deficiencias en los servicios que solo se pueden subsanar con mayores inversiones, como la necesidad de infraestructura resiliente a base equipos redundantes o de nuevas fuentes de abastecimiento, además de las medidas para reducir la demanda. Un área que requiere más atención por el cambio climático es el control de inundaciones; se requiere construir infraestructura para regular el agua de lluvia (infraestructura gris y verde), porque los daños son cada vez más severos.
IC: Hace referencia a la necesidad de medir el agua para saber cuándo se usa eficientemente y cuándo no, así como para determinar tarifas. ¿Qué impacto atribuye a la tecnificación del campo, como mayor consumidor de agua (70% del total del uso) y qué propone hacer al respecto?
CHT: El sector ha sido muy beneficiado, en particular con la exención del pago de derechos y el subsidio de energía. Es necesario medir los volúmenes que se utilizan conforme a las concesiones para poder implementar estrategias de recuperación de volúmenes a partir de la tecnificación del riego. Eventualmente también se deberá cobrar, porque en la agricultura de riego hay usuarios que tienen agroindustrias, es decir, con capacidad económica para pagar el agua que es un insumo; pero también hay usuarios que operan a pequeña escala y que deben tener un tratamiento diferente.
IC: ¿Además de tecnificar?
CHT: En aras de eficientar el uso del agua en la agricultura de riego, una medida conveniente sería la revisión de los productos que se cultivan en función de la disponibilidad de agua.
IC: ¿Entregar concesiones con base en un estudio estricto de cuánta agua realmente se necesita?
CHT: Es parte del análisis que debe revisarse en relación con la administración del agua.
IC: En su propuesta de gobierno, la presidenta electa ofrece un capítulo dedicado al agua. Si lo conoce, ¿qué opinión tiene al respecto?
CHT: Son enunciados muy generales con los que estoy de acuerdo. Abarcan temas institucionales y otorga un gran énfasis al derecho humano al agua.
IC: ¿Qué sacaría y qué agregaría?
CHT: Pienso que hay que matizar el tema de la participación de la sociedad en las decisiones sobre el tema del agua.
IC: ¿Qué entiende por “matizarlas”?
CHT: Es conveniente que siga siendo la autoridad del agua la que tenga a su cargo las concesiones para llevar una contabilidad que permita aplicar instrumentos orientados a determinar la disponibilidad y actuar en consecuencia. La opinión de los usuarios es importante, pero la decisión final debe quedar en manos de la autoridad.
Otro tema es hacer tomar conciencia a la gente de que el derecho humano al agua existe y debe respetarse; el agua puede ser gratis porque está en la naturaleza, pero el tubo para llevarla, la planta potabilizadora, la presa, toda la infraestructura necesaria y el personal capacitado para dar el servicio, todo eso tiene un costo.
IC: Además de la inversión en infraestructura, mencionó el problema de la necesidad de personal capacitado para la administración de los servicios del agua. ¿Cómo está la Conagua hoy al respecto?
CHT: La Conagua ha reducido mucho su personal. Antes, en el decenio de 1970, tenía en los distritos de riego un equipo importante de personal técnico y administrativo. Después se descentralizó la operación hacia las empresas que se crearon en los distritos de riego, y ellos son los que administran; la Conagua les entrega el agua, pagan por la operación de las presas y demás servicios. Pero se siguió reduciendo el personal por razones de austeridad.
Hubo estímulos, como el Programa de Retiro Voluntario que benefició a mucha gente capacitada que recibió un pago extraordinario, pero se redujo la plantilla técnica, y actualmente la Conagua tiene poco personal, sobre todo en las gerencias locales. Hoy hay un rezago de miles de expedientes relativos a la administración del agua, resultado de falta de personal para hacer estas tareas.
No es tan fácil contratar gente capacitada para hacerlo, porque deben conocer de los asuntos legales y además manejar el lenguaje técnico que les permita comunicarse con personal especializado que determina la disponibilidad de agua en las cuencas o en los acuíferos. Entonces, me parece que es importante fortalecer a la Conagua en administración del agua, fundamentalmente en la parte técnica, para que la conducción de las políticas del agua se lleve adecuadamente.
IC: La relocalización (nearshoring) es tema cotidiano en el ámbito económico como una gran oportunidad; para ello el agua y la energía son dos recursos esenciales. ¿Qué enfoque debe adoptarse: el de suministrar agua y energía donde la empresa quiera instalarse, o el de negociar que se instale en los territorios donde los recursos estén disponibles?
CHT: Yo creo que para este asunto debe haber una política nacional que priorice los sitios donde están los recursos necesarios para cada tipo de industria; dicho con otras palabras, el Estado debe establecer condiciones en función del interés del país y, en el caso particular del agua, en función de la disponibilidad del recurso, obviamente atendiendo también a los intereses de las empresas.
Por ejemplo, para un empresario de Luisiana, Estados Unidos, en lugar de que un insumo le llegue de Indonesia preferirá recibirlo de Zacatecas o de Chiapas. El nearshoring lo hemos interpretado como que hay que instalarse junto al río Bravo y cruzar su producción a Estados Unidos; yo creo que para un empresario que demanda estas cosas, entre transitar 1,000 kilómetros y transitar 13,000 no hay mucho que pensar.
IC: ¿Algún comentario final?
CHT: Quiero insistir en que los problemas del agua no se van a resolver en el corto plazo. Debe tenerse una perspectiva de largo plazo y formular políticas entre el gobierno y la sociedad (usuarios urbanos, del campo, académicos, empresarios… yo digo que tiene que ser a través de organizaciones legal y legítimamente constituidas).
Debe garantizarse el compromiso de mantener una línea sobre la que se trabaje, independientemente de las variantes que tenga cada administración; de lo contrario, no se va a resolver el problema, y seguiremos con las dificultades mencionadas, sobre todo acabando con los acuíferos, que es la fuente más rica que tenemos. Si se acaba el acuífero, se acaba el agua
Entrevista de Daniel N. Moser.
