Entrevista a Eduardo Vega López, director de la Facultad de Economía de la UNAM.
Hay costos económicos, y esos son los que hay que poner en la mesa y valorar. Eso no es privatizar el agua, sino reconocer que el agua que utilizamos diariamente tiene costos económicos que hay que asumir; después, discutir si queremos que el suministro de ese bien sea un servicio público y gratuito o uno pagado y privado, o diversas combinaciones según los casos específicos.
¿Cuál es el enfoque que usted tiene sobre la problemática del agua en México?
Desde la economía ambiental, la economía ecológica o la economía de los recursos naturales, entendemos el agua como un bien público y crecientemente escaso, y al serlo en términos absolutos o relativos, también se le entiende como un bien económico. Tomar en cuenta esta escasez resulta imprescindible para decidir la mejor manera de aprovechar el agua.
Los economistas sabemos que los principales usos del agua son el agropecuario, que constituye el 76% del consumo total en México; los centros urbanos consumen alrededor de 15% mediante el abastecimiento público de agua; otro 5% es de la industria autoabastecida, que tiene autorización de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) para aprovechar sus propios pozos; finalmente está otro 4% que se utiliza para la generación de energía termoeléctrica, es decir, la producción de energía eléctrica distinta a la hidroeléctrica. Esto sin olvidar el uso no consuntivo, es decir no extractivo, que hace la naturaleza del agua.
Mediáticamente, el tema predominante es el uso humano del agua, y se desprecia generalmente en el análisis el sector que más la consume, desde el punto de vista económico. ¿Qué propuestas hay para revertir esa situación de un uso irracional, nada eficiente del agua en el ámbito agropecuario?
Es un tema políticamente difícil de abordar en México, pero desde la academia tenemos la obligación de hacerlo. Políticamente es difícil porque hay una raigambre histórica de que el agua para usos agrícolas y pecuarios sea gratuita y sin restricción. Derivado de lo asentado en el artículo 27 de nuestra Constitución y también en la Ley de Aguas Nacionales, que es reglamentaria de la Constitución, se establece que el agua es propiedad de la nación, que el interés público de este recurso es prioritario sobre los aprovechamientos y usos diversos, y se legisla acerca del acceso al agua para diferentes procesos económicos, también específicamente los agropecuarios. La Ley Federal de Derechos dispone precisamente el valor económico de los derechos para el acceso y uso del agua, en este caso; en el capítulo correspondiente a los usos agrícolas y pecuarios, el derecho no tiene costo, o bien el agua es gratuita al establecer un valor económico igual a cero.
No pretendemos que se cobre el agua de manera diferenciada y desmedida, menos aun a campesinos pobres o usuarios de muy bajos ingresos, pero sí se trata de una discusión importantísima sobre el valor económico positivo del uso del agua. Una vez que sepamos cuáles son los costos económicos del volumen de uso actual de agua en los 86 distritos de riego que cubren poco más de 6 millones de hectáreas del país destinadas a uso agrícola, podrán proponerse mejores aprovechamientos y usos eficientes del agua.
Los economistas ambientales ponemos de relieve la necesidad de una discusión pública sobre cuál es el valor económico del agua, para que después, ya conociendo ese valor, se discuta quién la pagará.
Este puede ser un argumento polémico ideológica y políticamente, porque cuando uno empieza a hablar de esta manera, dicen: “Este es otro que quiere empobrecer más a los campesinos.” Pero no. Sepamos cuál es el costo económico del agua, y entonces la decisión pública puede ser que sigamos subsidiando al 100% a los campesinos pobres, pero no hay ninguna razón económica para subsidiar por completo –aunque quizá sí parcialmente, según el caso–, por ejemplo, a los medianos y grandes productores, a los agroexportadores prósperos.
El agua como mercancía no sólo es la que se usa para lujos como llenar el jacuzzi, lavar el auto o llenar albercas, también para lavar la fruta, para lavar alimentos, para bañarse aunque sea brevemente, porque eso es lo que nos dice la realidad, no es que así lo queramos los economistas. Varias colonias en Iztapalapa, Gustavo A. Madero, en muchos lugares de la Ciudad de México y del país entero el agua es una mercancía para consumo hiperbásico; eso nos lo pueden decir las personas que viven en tales regiones.
Claro. ¿Una opción no excluyente pero posible para enfrentar ese problema no sería la inversión pública –tal vez también privada pero esencialmente pública– en el desarrollo de metodologías y tecnologías para el uso eficiente del agua en el campo?
Absolutamente de acuerdo. En la mayoría de los casos se utilizan tecnologías y metodologías ineficientes; corrigiendo estas deficiencias, el ahorro de agua sería muy significativo, pero eso requiere más fondos públicos, más presupuesto. La solución no sólo es tecnológica, también normativa y económica.
¿Hay estimación de costos, de volumen de inversión necesaria para concretar esta corrección de tecnologías y metodologías de uso de agua en el campo?
Sí, hay estimaciones para nuestro país. Un dato que suele ponerse en la discusión pública es que, si el 76% del consumo nacional del agua lo realizan las entidades agrícolas, ¿cuánto representa, en términos porcentuales, el PIB agrícola sobre el PIB nacional? Sabemos que hoy es de aproximadamente el 3%; el consumo total nacional de agua en el campo es de 76%, lo que implica un desbalance económico en términos de ineficiencia.
Volviendo a los aspectos políticos, está el tema de una de las iniciativas del nuevo régimen gobernante: lograr la autosuficiencia y la soberanía alimentaria. Ese sería también un factor a considerar para darle valor a la inversión en el sector.
Evidentemente.
Debe ser un derecho humano tener agua para lavar los alimentos, para bañarse durante unos minutos, y el agua es una mercancía cuando quieres llenar tu jacuzzi o tu alberca en el jardín de tu casa, o el uso que le dan industrias y comercios… ¿Económicamente no hay algún planteo que justifique diferenciar entre lo que es un derecho humano al agua y lo que es el agua como mercancía?
Es una discusión presente. El agua como mercancía no sólo es la que se usa para lujos como llenar el jacuzzi, lavar el auto o llenar albercas, también para lavar la fruta, para lavar alimentos, para bañarse aunque sea brevemente, porque eso es lo que nos dice la realidad, no es que así lo queramos los economistas. Varias colonias en Iztapalapa, Gustavo A. Madero, en muchos lugares de la Ciudad de México y del país entero el agua es una mercancía para consumo hiperbásico; eso nos lo pueden decir las personas que viven en tales regiones.
Y que pagan pipas o compran bidones de agua porque desconfían de la que les pueda llegar por tubería.
Por supuesto. No tienen agua, o la poca que les llega a veces es de muy mala calidad. Como necesitan agua, porque todos la necesitamos, la compran. ¿Dónde? En el mercado del agua que se entrega por pipas, cada una de las cuales lleva entre 5 mil y 40 mil litros de agua a precios que rondan los 10 pesos por litro. Así, el agua es mercancía en todos los usos. ¿Queremos que lo sea? No, pero si esos habitantes no tienen suministro, están dispuestos a pagar y hay oferentes de agua en pipa, entonces hay un mercado de agua para consumo básico en viviendas generalmente pobres. Parece una paradoja: habitantes o familias por lo general de ingresos bajos o de viviendas pobres son los que están dispuestos a pagar el agua como mercancía. ¿Por qué? Porque no tienen de otra. Entonces, ¿queremos que eso ocurra para todos, que se generalice eso de la compra de pipas o la compra en red? No, no es la propuesta, no es lo que queremos, pero sí sabemos que el agua tiene precio, porque es una mercancía. A eso nos referimos con que es un bien económico. La otra evidencia generalizada es el amplio mercado del agua embotellada.
¿Cuáles son los principales desafíos económicos frente a la problemática del agua, y muy particularmente en estos momentos en relación con la legislación en discusión?
Yo creo que la Ley de Aguas Nacionales está bien en lo general. Antes de modificar cualquier ley, hay que ir a fondo en el análisis de detalle. Me inquieta que, en modificaciones propuestas, que por fortuna aún no han prosperado, tienen una pretensión de privatizar el servicio de agua. ¿Por qué lo digo? Porque hay una diferencia entre concesión del agua y asignación del agua. La Conagua asigna el bloque de agua a los municipios o a los estados, los cuales hacen las concesiones de agua a los privados, pero éstas son muy diferentes de las asignaciones referidas. Yo preferiría que se mantuviera la Ley de Aguas Nacionales vigente, y partiendo de ella discutir muy seriamente qué municipios, estados y regiones tienen mayor presión hídrica. Esto se mide según cuál es el volumen concesionado de agua sobre la disponibilidad media de agua en ese municipio o en esa región, y esa información sí existe sistematizada por la Conagua. Todos los que nos dedicamos a la economía del agua conocemos el dato, ese es el cociente básico para decir si un municipio o una región tienen una presión hídrica excesiva o no, y cuáles son los usos que ejercen dicha presión.
Hay, desde el punto de vista económico, una distinción importante entre hablar de privatización del servicio de entrega de agua y el costo del agua, porque puede ser un servicio público o debería serlo por ser estratégico, pero no deja de tener un costo, aunque no con los márgenes de ganancia que tiene la iniciativa privada.
Así es, absolutamente de acuerdo. Cualquier actividad humana, cualquier servicio que se ofrece a la sociedad, cualquier bien producido va a tener un costo económico. Pongo ejemplos notables: educación y salud tienen ambos un costo, pero ¿pretendemos que sólo la persona o familia que tenga la capacidad de pagar esos costos de educación o de salud tenga educación y salud? No, porque entonces nada más estarían educados y con salud los privilegiados. Lo mismo para tener agua en nuestras casas, escuelas, oficinas, fábricas, campos de cultivo o pastoreo. El agua por supuesto que es un bien público cuando es agua de lluvia, cuando es un caudal en un río o en un lago, cuando la cuenca hidrográfica permite que se humedezca el subsuelo, y por lo tanto se recargue el acuífero, pero no solemos consumir de manera directa ni el agua de lluvia ni la del río ni la del acuífero.
Pasa por sistemas de conducción (tuberías) y plantas potabilizadoras, se usan equipos de bombeo… mucha infraestructura diversa para su uso y distribución.
Exactamente. Entonces extraemos el agua que requerimos y la pasamos por procesos de potabilización para obtenerla en diferentes calidades. En un hospital, para hacer intervenciones quirúrgicas necesitan agua estéril, agua de muchísima mayor calidad que la potable. ¿Dónde se produce el agua de diferentes calidades? Su origen es la naturaleza, pero debe pasar por un proceso que requiere mucha inversión de recursos materiales y humanos, los cuales generan el costo obvio.
Sí, un problema importante es que no se ha desarrollado un programa sustantivo, permanente de educación de la población para que internalice el valor y costo del servicio del agua.
Hay costos económicos, y esos son los que hay que poner en la mesa y valorar. Eso no es privatizar el agua, sino reconocer que el agua que utilizamos diariamente tiene costos económicos que hay que asumir; después, discutir si queremos que el suministro de ese bien sea un servicio público y gratuito o uno pagado y privado, o diversas combinaciones según los casos específicos.
¿Cuál es la viabilidad económica del derecho humano al agua? ¿Depende de cómo se catalogue o clasifique ese derecho?
Creo que el tema da pie a una discusión interesantísima sobre lo que está previsto en nuestra Constitución, lo que se conoce como derechos económicos, sociales, ambientales y culturales, todos ellos derechos humanos. El derecho al agua es un derecho humano que debe ser satisfecho, cubierto y garantizado por el Estado.
Ahora, para que pueda ejercerse ese derecho, deben tomarse decisiones públicas adecuadas de inversión en infraestructura hidráulica y en abastecimiento público, y garantizar que los recursos hidrológicos no se erosionen. Así pues, la política en relación con el agua debería dejar de ser exclusivamente hidráulica. ¿Necesitamos la política hidráulica? Sí, la ingeniería hidráulica es imprescindible, pero no debería ser el único énfasis en la política del agua, porque entonces, como ha sucedido hasta ahora, se toma en cuenta dónde se necesita el agua, dónde se tiene y el costo de la infraestructura hidráulica para transportarla, pero con esto se pueden erosionar caudales ecológicos, contaminar cuencas hidrográficas, sobreexplotar acuíferos.
Lo que hay que hacer es una política hidrológica, y ese énfasis incluye saber cuánto llueve, cuánto se infiltra, cuánto escurre, cuánto se evapora, cómo tomar las decisiones de políticas públicas en el marco del ciclo hidrológico; y si no se tiene un ciclo hidrológico muy abundante, por ejemplo más seco que húmedo en varias regiones del país, por supuesto que se necesita la hidráulica, llevar agua de donde hay adonde no hay, pero considerando los requerimientos diferenciados con distintos balances hídricos.
Hay que hacer una política de gestión del agua diferente de la que se ha estado haciendo hasta hoy, cuyo énfasis ha sido hidráulico. Hay que mantener esa preocupación hidráulica, sí, pero ampliando la mirada para que sea una política hidrológica de gestión sustentable del agua.
De alguna manera está respondiendo la pregunta siguiente: ¿qué estrategias considera se deberían impulsar en el sector hídrico, desde el enfoque económico?
Creo que en primer lugar es necesario actualizar nuestros diagnósticos acerca de dónde hay presiones hídricas excesivas, para corregir la situación y que dejen de ser excesivas. Segundo, dónde tenemos una escasez de agua más pronunciada, debido a condiciones no sólo de presión hídrica, porque este es un criterio antrópico, sino más bien escasez relativa de agua por razones geoclimáticas. Algunos dirán que no tiene mucho caso, porque el cambio climático, que también tiene raíz antrópica, está modificando las variables geoclimáticas de diferentes regiones. Entonces por ejemplo uno se pone a estudiar cuáles son las condiciones de sequía durante la primera quincena de mayo, es decir, antes de que empiece de manera franca la temporada de lluvia; dichas condiciones suelen ser muchísimo más críticas que cuando ha concluido la temporada, pero por razones de cambio climático, es decir, por ascenso de temperaturas, se evapora más rápido lo que llueve, y se infiltra menos lo que cae; escurre menos de ese caudal que antes se convertía en arroyos y ríos. Así, por las condiciones del cambio climático, también a finales de noviembre, que es más o menos cuando concluye la temporada de lluvias, se empieza a tener información de territorialidad de condiciones de sequía muy graves aunque ya haya pasado la temporada de lluvias. A lo mejor llovió lo mismo, pero está subiendo la temperatura en unas regiones más que en otras, y donde asciende más no se tuvo la oportunidad de colectar agua o de que se infiltrara, escurriera y se represara; se evaporó. Todo eso desempeña un papel.
Desde el punto de vista económico, ¿qué estrategias considera deberían impulsarse en el sector hídrico?
Primero una política de reconsideración de la estrategia de asignación de agua por cuotas. Después, lo que usted decía, financiar con inversión pública y privada el mejoramiento tecnológico, para que la irrigación agrícola sea más eficiente y se ahorre agua. También para que la irrigación urbana, es decir, el abastecimiento público de agua en hogares, sea más eficiente. Es necesario cambiar; lo que ya se hizo en México hace varios años hay que volverlo a hacer: cambiar todas las instalaciones hidráulicas de las viviendas, en regaderas, inodoros, cocinas, etcétera.
Lo que hay que hacer es una política hidrológica, y ese énfasis incluye saber cuánto llueve, cuánto se infiltra, cuánto escurre, cuánto se evapora, cómo tomar las decisiones de políticas públicas en el marco del ciclo hidrológico; y si no se tiene un ciclo hidrológico muy abundante, por ejemplo más seco que húmedo en varias regiones del país, por supuesto que se necesita la hidráulica, llevar agua de donde hay adonde no hay, pero considerando los requerimientos diferenciados con distintos balances hídricos.
Y los tinacos, a los que casi nadie da mantenimiento regular, al menos de limpieza.
Exactamente. Hay muchas cosas que hacer en ese tipo de políticas, y eso va atado a acciones para lo que se va a construir por primera vez, lo nuevo; una política inmobiliaria de construcción de viviendas que para ahorrar agua tengan las instalaciones internas adecuadas. Si se trata de un multifamiliar o un desarrollo de vivienda social, con muchas casas en un mismo terreno, pues entonces que haya genuina y eficiente cosecha de agua y recirculación; que las áreas verdes compartidas se rieguen con esas aguas tratadas a las que no se les tiene que quitar casi nada, porque de las casas lo peor que se deposita en las aguas residuales son restos orgánicos, y ciertamente algunas descargas jabonosas. Allí es suficiente una tecnología primaria de mejoramiento de la calidad del agua.
¿Qué opinión tiene sobre los mercados de agua y su regulación?
Bueno, ya hablamos de uno de ellos, el mercado de agua en centros urbanos cuando se compra y vende en pipas o garrafones y botellas, pero también hay mercados de agua informales en las zonas rurales, algunos ilegales incluso, es decir, que no están previstos por ley. Alguien que tenga una asignación, o mejor dicho dotación de agua y sabe que por alguna razón en esa unidad de producción agrícola rural o distrito de riego no va a utilizar toda esa lámina de agua, estima sus excedentes y los vende al vecino o al que está distante, transportando el agua por los canales de riego incluso.
Considero que existe una posición maniquea respecto al planteo de unos de que no se debe cobrar y de otros de que se debe cobrar a un costo alto. ¿No debería desarrollarse una política de precios según diversos criterios, como el nivel adquisitivo de los usuarios y la política de educar a la población al tiempo que hacer aumentos graduales de precios?
Un primer experimento, que aun con sus limitaciones ha sido muy útil, es el de la Ciudad de México. Como se sabe, ésta se zonificó en cinco regiones de ingresos muy altos, altos, medios, bajos y muy bajos. Eso no quiere decir que son cinco regiones contiguas muy bien delimitadas geográficamente; es un mosaico disperso, pero se identifican con el pago de impuesto predial: dependiendo del importe será el costo o nivel de subsidio. Así se podría tener en escala nacional una tarificación diferenciada del agua sobre los cobros de impuesto predial como referencia. A los de menores ingresos (menores prediales) podría subsidiárseles al 100%, y a los de muy altos ingresos (prediales generalmente más altos)…
Debería ser 0%…
Esta podría ser una primera referencia para repensar la política de agua en relación con los usos agrícolas, donde los campesinos pobres reciban subsidio al 100% y los agroexportadores muy prósperos, cero. Respecto a lo económico sería muy notable ese cambio de política de gestión del agua; reconozco que políticamente no es fácil, por la capacidad de cabildeo que tienen unos y otros. Si los diputados toman en serio esa propuesta y empiezan a sugerir que se modifique la Ley Federal de Derechos, yo con gusto estaré de acuerdo en que así se haga, pero si los agricultores prósperos y exportadores ven que va en serio, muy probablemente se van a oponer a la medida, por eso digo que políticamente tiene su dificultad, pero hay que entrar a la discusión
Entevista de Daniel N. Moser
