En este artículo se abordan algunos aspectos del modelo de mejores prácticas para servicios municipales, cuyo objetivo es incentivar la experimentación activa en la propia realidad mexicana. Se explica brevemente cómo está conceptualizado el modelo y se detallan dos de sus aspectos principales: el aprendizaje y la madurez de las organizaciones. Aunque, con una visión objetiva, es claro que la implementación de las recomendaciones aquí hechas presenta numerosas dificultades en las condiciones actuales de los organismos operadores mexicanos, se considera que la mejora sustancial debe ser una aspiración que marque el rumbo de éstos, así sea en el largo plazo.
Cada vez es más evidente la necesidad de eliminar los costos económicos del excesivo burocratismo, la ineficiencia y la corrupción. En todo el mundo, las organizaciones municipales están asumiendo cada día en mayor medida su obligación de satisfacer las demandas ciudadanas de servicios de calidad en forma oportuna y a bajo costo.
La falta de continuidad de las políticas públicas, las inadecuadas estructuras organizacionales y el rompimiento continuo de la curva de aprendizaje son las principales causas que afectan la prestación de los servicios públicos municipales a cargo de organismos operadores.
Concepto de aprendizaje organizacional
El primer requisito para la evolución de un organismo operador es el aprendizaje organizacional. Las evidencias apuntan a la necesidad de tener una actitud crítica ante la cultura organizacional tradicional y, por tanto, a generar las condiciones que permitan la emergencia de una cultura cifrada en la capacidad de la organización para aprender, madurar, elevar los niveles de eficiencia y adaptarse, a través de la creación de conocimiento, a los nuevos requerimientos del entorno.
En la bibliografía especializada no hay un consenso definitivo sobre el significado y los alcances del término “aprendizaje organizacional” y cómo se relaciona con el de los individuos que conforman la organización y se diferencia de éste. Si el conocimiento adquirido por los individuos no logra incorporarse a los conocimientos y competencias centrales de la organización, entonces ésta sabrá menos que sus integrantes. Cuando, en el caso inverso, una organización sabe más que los individuos, entonces sus estructuras, estrategias y procesos permiten un desempeño superior al que tienen por separado sus integrantes.
De tal manera, el aprendizaje organizacional no puede ser contemplado como la suma de lo que aprende cada persona, sino como una experiencia compartida. Si el conocimiento generado se acumula únicamente en las mentes de sus miembros, la organización puede verse afectada cuando el personal clave se retire de ella sin haber colectivizado o documentado previamente dicho conocimiento. Se requiere una adecuada administración de la información que permita a los integrantes aprovechar indirectamente la experiencia de otros en cualquier tiempo y circunstancia.
El aprendizaje constituye la posibilidad de distinguir lo sustancial de lo superficial, la capacidad de priorizar los cambios que permitirán desplazar eficientemente a la organización hacia una situación deseada. Aparece, entonces, como la capacidad de cambio que delinea una estrategia a partir de la cual la organización alcanza su madurez, en equilibrio y armonía con el entorno. Una organización que aprende tiene la capacidad para cambiar y reaccionar ante las posibles situaciones de crisis que pueden generarse en un contexto de cambio continuo.
El aprendizaje ha de visualizarse más como un proceso que como un evento dado. Uno de los factores que permiten potenciar las capacidades del cambio es entender a la organización como un sistema total en permanente intercambio con su ambiente; esto permite romper el círculo vicioso generado por decisiones que buscan objetivos parciales, sin un impacto integral en la organización y que sólo brindan soluciones momentáneas; este último es, desafortunadamente, el caso en organismos de gestión de servicios públicos basados en funciones aisladas, sin coordinación hacia su interior y mucho menos con los otros prestadores de servicios.
Para lograr la flexibilidad, se requiere clarificar el desarrollo estratégico y formalizar los procedimientos, además de descentralizar y evaluar constantemente las transformaciones, fortalezas y debilidades de la organización.
Se distinguen cinco procesos en el aprendizaje organizacional, que constituyen fases sucesivas: adquisición, utilización, reflexión, cambio y flujo.
Componentes del aprendizaje
El marco teórico-conceptual del aprendizaje organizacional se ha utilizado fundamentalmente para analizar a organizaciones de carácter privado, y poco se ha hecho en relación con organizaciones públicas. Autores como L. Leeuw, C. Rist y C. Sonnichsen han tratado de demostrar que las organizaciones públicas tienen las mismas posibilidades de aprender que las privadas. De acuerdo con ellos, existen al menos dos amplias visiones sobre cómo puede darse el aprendizaje en las organizaciones públicas:
- Utilizar el ciclo de un proyecto o política como marco de referencia y analizar cómo es que las diferentes evaluaciones que se realizan a lo largo de sus etapas de madurez contribuyen al proceso de aprendizaje. En semejante perspectiva el énfasis se da en los requerimientos de información a lo largo de las diferentes fases del ciclo y en cuáles elementos facilitan o dificultan que la organización obtenga información y aprenda de ella.
- La segunda visión se centra en el proceso de toma de decisiones; se destaca quién genera, envía, recibe y procesa la información en la organización, la forma y contenido de lo que es enviado, y en qué circunstancias todos esos componentes se vinculan para que el aprendizaje pueda lograrse. Aquí el énfasis está alrededor de los actores y procesos institucionales vigentes los cuales sirven como proveedores, filtros y utilizadores de la información relativa a la gobernabilidad de la organización pública.
Sin embargo, la toma de decisiones gubernamentales es multidimensional y multifacética. La información generada a través de la evaluación de proyectos y políticas es una entre varias fuentes de información que, en ocasiones puede ser contradictoria y posiblemente deba competir con las otras en la toma de decisiones.
El aprendizaje organizacional se presenta cuando la toma de decisiones se sustenta en la utilización de nueva información, nuevos insumos generados y nuevas preguntas e ideas de lo que se debe o no se debe hacer. Así, se puede hablar de aprendizaje organizacional solamente en los casos en que existe información específica sobre el ciclo particular de un proyecto, y ésta es analizada y discutida en foros apropiados, a partir de lo cual se modifica la actividad gubernamental a través de los cambios en las políticas públicas.
Puede considerarse que el sistema de aprendizaje organizacional aplicable a los municipios y sus organismos operadores de servicios está integrado por cuatro subsistemas y 15 elementos, los cuales se presentan en la tabla 1. Por cuestión de espacio, no se detallará aquí cada elemento; no obstante, el nombre de cada uno puede dar cierta idea al lector sobre en qué consiste.
El concepto de madurez organizacional
A la capacidad que tiene una organización para aprender y utilizar los conocimientos adquiridos, con el fin de disminuir su desperdicio organizacional e incrementar su eficiencia, se le conoce como madurez organizacional. Hay una interdependencia entre aprendizaje y madurez organizacionales.
Existe un sistema de análisis específico que establece y permite medir cuatro niveles de madurez organizacional, los cuales denotan una mayor capacidad progresiva de aprendizaje de la organización y una capacidad de utilizar lo aprendido para elevar su eficiencia y la calidad de los servicios que presta. Tales niveles son: incipiente, reforzamiento, alto rendimiento y desarrollo sustentable. Es factible colocar a cualquier organización en alguno de ellos, lo que permite tipificarlas.
En la gráfica 1 se muestran algunas de las principales características de cada nivel, así como su relación con la eficiencia de gestión; a menor nivel de madurez, menor eficiencia y mayor desperdicio organizacional. En seguida se proporcionan algunos datos útiles sobre cada nivel.
Una organización en el nivel de madurez incipiente enfrenta serias dificultades para iniciar el proceso de aprendizaje. No tiene capacidad para conocer sus fortalezas y debilidades ni las oportunidades y amenazas que enfrenta. Su desempeño depende casi exclusivamente de la capacidad de su líder, responde a los problemas en forma reactiva, presenta una alta rotación de personal y carece de sistemas de documentación y capacitación. Debido a tal situación, requiere iniciar aceleradamente las definiciones explícitas de su estructura, objetivos, indicadores, políticas y procedimientos mediante los cuales le sea factible articular los mecanismos de toma de decisiones que le permitan iniciar su proceso de maduración.
Por su parte, el nivel de reforzamiento significa que las organizaciones cuentan con los conocimientos suficientes para iniciar la depuración de aquellas prácticas y recursos que no agregan valor a los servicios que presta y sólo generan desperdicio; es decir, tienen la capacidad para analizar sus fortalezas y debilidades e iniciar procesos de cambio a través de técnicas como la reingeniería de procesos. Estas organizaciones tienen generalmente exceso de planes, bajos niveles de control, poca capacitación y alta rotación de personal. Para avanzar en su nivel de madurez, necesitan redefinir sus estructuras y procesos, así como revisar, actualizar e integrar sus planes en uno solo e implementarlo. También es necesario que establezcan la certificación profesional de sus técnicos y de sus procesos, y mecanismos que permitan reducir la rotación de su personal directivo.
Una organización en el nivel de madurez incipiente responde a los problemas en forma reactiva, presenta una alta rotación de personal y carece de sistemas de documentación y capacitación. Debido a tal situación, requiere iniciar aceleradamente las definiciones explícitas de su estructura, objetivos, indicadores, políticas y procedimientos mediante los cuales le sea factible articular los mecanismos de toma de decisiones que le permitan iniciar su proceso de maduración.
El peldaño correspondiente al alto rendimiento implica que las organizaciones no solamente han reducido sus debilidades e incrementado sus fortalezas, sino que tienen un panorama claro de su entorno y han desarrollado una estrategia para aprovechar sus oportunidades y prever acciones contra las amenazas exteriores. Asimismo, la cultura en estas organizaciones se caracteriza por el cuestionamiento y revisión constante de sus objetivos, políticas y procedimientos de manera que el cambio o la mejora continua conlleva una disminución constante del desperdicio organizacional. Cuentan con una estructura formal y con un solo plan que se actualiza periódicamente. Tienen baja rotación de personal y disponen de programas de capacitación y actualización profesional.
Por último, el nivel de desarrollo sustentable significa que una organización es capaz de anticiparse a cualquier cambio del entorno; su velocidad de respuesta, se flexibilidad para producir y asumir cambios y su postura de liderazgo le permiten estar a la vanguardia en aspectos de eficiencia y tecnología, tanto dentro como fuera de su ámbito de competencia. La planeación que realiza y su gestión tienen un carácter global e integral y se basan en el empoderamiento o facultamiento de su personal.
Al mismo tiempo, el sistema de madurez organizacional está formado por ocho subistemas, que se muestran en la figura 1 mediante un ejemplo. Como se ve, para cada uno de los subsistemas se puede determinar su nivel de madurez, lo que permite agruparlos en tres categorías:
- Asuntos críticos: su menor nivel de madurez y falta de evolución frena el avance de la organización y genera desequilibrio, lo que impacta negativamente en el nivel general de madurez.
- Factores de éxito: su nivel determina el nivel global de la organización, y su consolidación contribuye al equilibrio de ésta.
- Asuntos precautorios: presentan un nivel inestable y no consolidado; generalmente se localizan en escalones de madurez superiores al promedio de la organización. Su ubicación obedece más a su falta de ubicación objetiva que a su potencial para elevar el nivel global de madurez.
Establecido este marco de análisis, cabe hacer una reflexión con el fin de evitar decisiones apresuradas que pueden ser contraproducentes para organizaciones que pretenden utilizar fuera de contexto este modelo de mejores prácticas. En los organismos de gestión de servicios públicos sólo es posible alcanzar un nivel inmediato superior cuando se adquieren las características o rasgos distintivos de éste; no existen “saltos cuánticos”, por lo que se prevén rutas estratégicas ordenadas para que la evolución tenga bases sólidas. Además, debido al carácter cambiante del conocimiento, se hace necesario estar actualizado, y esto no significa evolucionar a otro nivel sino sólo consolidarse en el que se ha obtenido.
Conclusión
Los organismos operadores de servicios enfrentan demandas ciudadanas crecientes que exigen una cobertura oportuna, a bajo costo y con calidad. Existen organizaciones públicas y privadas que ya otorgan a sus clientes o usuarios productos y servicios que agregan valor y que llegan, en ocasiones, a exceder las expectativas de los consumidores. Esto hace que los organismos operadores de servicios diseñen e implanten estrategias sistemáticas para hacer frente a lo nuevo, e implica impulsar el cambio o ser parte de él, antes de que éste los tome desprevenidos y los rebase.
En los organismos de gestión de servicios públicos sólo es posible alcanzar un nivel inmediato superior cuando se adquieren las características o rasgos distintivos de éste; no existen “saltos cuánticos”, por lo que se prevén rutas estratégicas ordenadas para que la evolución tenga bases sólidas. Además, debido al carácter cambiante del conocimiento, se hace necesario estar actualizado, y esto no significa evolucionar a otro nivel sino sólo consolidarse en el que se ha obtenido.
Aprender es también un acto de voluntad, decisión y, sobre todo, de acción. Actualmente se registra un crecimiento exponencial en los conocimientos tecnológicos y metodológicos para el desarrollo del trabajo, los cuales en muchos casos se ven rápidamente rebasados o caen en la obsolescencia ante nuevos conocimientos y tecnologías innovadoras.
Es por todo ello que el proceso de aprendizaje es ahora más importante; pero no sólo se trata de proporcionar y adquirir nuevos conocimientos para desarrollar el trabajo, sino también de establecer una metodología o una forma sistemática para que se dé este conocimiento, y así los integrantes de la organización se apropien del saber y se conduzcan en consecuencia.
Resumen elaborado por Helios Comunicación del documento “Modelo de mejores prácticas para el transporte público urbano y otros servicios municipales”, publicado bajo la coordinación de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Secretaría de Desarrollo Social.
