El agua, desde el punto de vista antropológico, biológico y ambientalista, está clasificada dentro del paquete de “bienes comunes”, entre los que destacan también el aire, la atmósfera, el Sol, las montañas, los mares y océanos, por mencionar algunos, los cuales se han compartido en forma instintiva y espontánea desde los orígenes de la vida en la Tierra; sin embargo, tratándose del agua, hoy en día han surgido problemas y conflictos que tienden a agudizarse.
Kamel Athie Flores Licenciado en Economía con maestría y doctorado en Administración Pública. Integrante del Comité del Agua del CICM y rector de la Universidad Tecnológica de Chihuahua.
El agua y su saneamiento son un bien público, consagrado por la ONU y la legislación de diversos países, entre ellos México, como un derecho humano fundamental al que todas las personas deben tener acceso, por estar vinculado a otros derechos humanos también fundamentales, como son la salud y la alimentación.
El agua y su saneamiento, efectivamente, son un “bien común”, un “bien público” y también un “bien económico”; los dos primeros conceptos están vinculados a los derechos humanos fundamentales, y el último a las actividades urbanas y de servicios. Si bien puede decirse que el agua es gratuita porque la naturaleza la provee, se requiere cobrar la prestación de los servicios de abastecimiento, saneamiento, conservación y mantenimiento de la infraestructura, afirmación válida también para el agua usada en la agricultura y otras actividades.
El derecho humano al agua se vincula directamente con el goce efectivo de otros derechos humanos, por lo que debe garantizarse y asegurar su pleno ejercicio en favor del derecho a la alimentación, a la salud y a la vivienda; a un medio ambiente sano y al desarrollo integral de todos los mexicanos.
Antecedentes
Las referencias constitucionales más trascendentales sobre los recursos hídricos y la infraestructura hidráulica se encuentran plasmadas en los artículos 4°, 27 y 115 de nuestra carta magna, así como en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), considerada legislación secundaria pero que funge hasta ahora como reglamentaria del artículo 127.
El marco normativo del agua tiene su origen en el artículo 27 constitucional, y el primer ordenamiento jurídico que sirvió como reglamentario de dicho artículo fue la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto de 1934 que estuvo vigente hasta 1971. Cabe hacer notar que la Comisión Nacional de Irrigación, creada en 1926, fue la primera institución que reguló los usos del agua, principalmente agrícola, y propició el cumplimiento de dicha ley.
En 1972 se publicó La Ley Federal de Aguas, la cual abrogó la anterior y otras leyes secundarias, como la Ley Reglamentaria del Párrafo 5° del Artículo 27 Constitucional en Materia de Aguas del Subsuelo; la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria y la Ley de Riegos. Esa Ley Federal de Aguas tuvo una vigencia de 20 años, dado que en 1992 entró en vigor la Ley de Aguas Nacionales (LAN), que sigue vigente.
Conviene advertir que el marco legal que rige la gestión hídrica y los usos del agua en México está estrechamente vinculado a las formas de tenencia de la tierra, que también se definen en la Constitución, por lo cual las leyes a las que se ha hecho referencia no tienen relación alguna con leyes similares aplicables a otros países ni fueron inspiradas en ellas.
Al respecto, también es de destacarse que la LAN es la reglamentaria del artículo 27 constitucional, y que gracias a ella se reguló el funcionamiento de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), creada en 1989, pero también se logró avanzar en el tema de gobernanza del agua, al considerar la participación de los productores en el cuidado del agua y la conservación de la infraestructura, mediante la creación de algunas figuras organizativas tales como los consejos de cuenca (en ellos se integran las comisiones y comités de cuenca y subcuenca), la organización y participación de usuarios y la sociedad, el Consejo Consultivo del Agua, los módulos de riego, las unidades de riego y los comités de aguas subterráneas (Cotas).
Es digno de reconocerse el esfuerzo que están haciendo actualmente los productores organizados en los módulos de riego para darle mantenimiento y conservación a la infraestructura hidráulica de los 86 distritos de riego del país, cuya infraestructura está muy deteriorada por los ancestrales rezagos en la inversión pública. Si bien es cierto que se observan deficiencias y vicios en estas formas de organización de los productores, también es cierto que esto se explica porque en los sexenios subsiguientes, hasta hoy, la autoridad del agua ha descuidado el aspecto de la gobernanza, en virtud del progresivo e improcedente adelgazamiento de sus estructuras administrativas y de los distritos de riego.
Una nueva LGA y reforma o sustitución de la actual
Es evidente que la LAN está totalmente rebasada, porque ya no responde a las realidades actuales –globales y nacionales–; tampoco atiende la mitigación de los efectos del cambio climático y los fenómenos hidrometeorológicos, ni contiene medidas eficaces para dar soluciones a la cada vez menor disponibilidad de agua. Igualmente, porque resulta obligado cumplir con el mandato del 8 de febrero de 2012, de emitir una nueva Ley General de Aguas para darle consistencia y esencia al artículo 4° constitucional, párrafos quinto y sexto. Asimismo, porque es inaplazable darle sostenibilidad y certidumbre al crecimiento progresivo de las megalópolis, a las ciudades y poblados de todos tamaños, así como a las actividades productivas agropecuarias, industriales y de servicios. Además, porque ante las nuevas realidades de menor disponibilidad, es necesario normar y reglamentar con criterios de racionalización y eficiencia los usos del agua, tanto de la superficial como de la subterránea.
La disyuntiva y la discusión entre legisladores y expertos consiste en definir si se debe formular una nueva ley que sustituya a la LAN o reformarla, lo cual, desde el punto de vista de técnica legislativa, resultaría más práctico, útil y menos desgastante.
Lo que resulta muy evidente es que debe emitirse una ley específica que garantice el uso personal y doméstico del agua al que se refiere el artículo 4° constitucional, ya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictaminó que, para garantizar el uso personal y doméstico del agua al que se refiere el artículo 4° constitucional, este debe ser reglamentado por una ley específica que podría llamarse Ley de Agua Potable y Saneamiento; de lo contrario, la instrumentación y cumplimiento del derecho humano al agua, con sus atributos de ser suficiente, saludable, aceptable, accesible y asequible, no quedarían garantizados.
Los responsables de formular una nueva Ley General de Aguas y su reglamento, o de reformar la vigente (LAN), deben considerar lo siguiente:
- La ley debe precisar claramente las responsabilidades entre las esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), quedando claro que la autoridad del agua es de carácter federal. La ley vigente no lo precisa, lo cual explica los grandes rezagos en agua potable y saneamiento.
- En el contexto anterior, debe modificarse el artículo 115 constitucional, y asumir la federación y los estados una mayor responsabilidad en el cumplimiento del derecho humano al agua, sobre todo en los aspectos de estudios técnicos, inversión pública y financiamiento.
- En materia de inversiones públicas y financiamiento, la nueva ley deberá establecer mecanismos de participación entre los ámbitos de competencia, combinando recursos para cofinanciar y operar sistemas de agua potable y saneamiento. Para asegurar la concurrencia en aspectos de inversión pública y financiamiento, se propone crear un fondo en el Ramo 33 que se puede llamar “Fondo para cumplir con el derecho humano al agua y saneamiento”, con la finalidad de garantizar el acceso equitativo y sostenible a estos servicios básicos.
- En gobierno por sí solo no puede afrontar los retos y desafíos en materia de financiamiento, construcción y operación de obras hidráulicas, por lo que debe permitir la participación de la iniciativa privada en proyectos. Esto no significa privatizar el agua, cuya propiedad es de la nación según el artículo 27 constitucional.
- El nuevo ordenamiento debe privilegiar la gestión integrada de los recursos hídricos –política consagrada por la ONU– sobre el aprovechamiento integral y armónico del agua. Se trata de integrar y armonizar los intereses de los diversos usos y usuarios del agua entre sí y con la sociedad en su conjunto, a fin de prevenir, reducir y evitar los conflictos entre los que dependen de este vulnerable recurso y compiten por él.
- Deben fortalecerse los esquemas de gobernanza del agua, tales como el Consejo Consultivo Nacional del Agua, los consejos de cuenca, las asociaciones de usuarios y los Cotas (que deben institucionalizarse), entre otros.
- La nueva ley debe fortalecer a la institución que se desempeña como autoridad del agua, actualmente muy debilitada e incapacitada para cumplir con sus atribuciones.
- La ley debe contemplar la actualización periódica de los estudios geofísicos de los 653 acuíferos que hay en el país, iniciando con los más sobreexplotados, a fin de ajustar las concesiones de acuerdo con las disponibilidades, y privilegiar el uso público urbano para cumplir con el derecho humano al agua.
- Igualmente, en este nuevo ordenamiento se debe reiterar la necesidad de combatir el aprovechamiento de pozos irregulares y tomas clandestinas en acueductos y canales de riego, irregularidades que han crecido exponencialmente y limitan de forma severa la oferta y disponibilidad de agua.
- La nueva ley debe contemplar la medición de extracciones de agua subterránea, las cuales en su mayoría o carecen de medidores o estos no funcionan. Peor aun: la autoridad del agua no cuenta con el número suficiente de técnicos especializados, y mucho menos con el equipamiento moderno para cumplir con esta función.
- De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, el monitoreo del consumo del agua en cada pozo debe realizarse mediante medidores de flujo; sin embargo, en el sector agrícola esto no ha sido posible por múltiples razones, como la falta de recursos económicos y humanos. Es necesario, entonces, que la ley permita el uso de otros métodos modernos, como son las imágenes de satélite para definir fronteras agrícolas y tipos de cultivos; el consumo de energía eléctrica proporcionado por la CFE, o bien el uso de drones. Estos métodos alternativos deben estar contemplados en la ley para que legalmente puedan ser aplicados.
- Los Cotas, teóricamente, deberían coadyuvar en acciones de vigilancia efectuando recorridos por sus acuíferos, verificando que las nuevas perforaciones cuenten con la documentación oficial para llevar a cabo el aprovechamiento de pozos o haciendo denuncias para señalar los sitios donde se están realizando perforaciones de manera clandestina y entregarlas a la autoridad del agua, para que esta aplique las sanciones correspondientes por violaciones a la Ley de Aguas Nacionales; directamente deberían administrar sus acuíferos y dotarlos de atribuciones para la cancelación de pozos ilegales, revisión de medidores y extracción de volúmenes conforme a los títulos de concesión.
- Sin embargo, esta figura de la gobernanza del agua carece de un respaldo jurídico adecuado, ya que apenas se hacen algunas menciones en los artículos 13 y 14 de la LAN, por lo cual habría que consolidar y fortalecer en la nueva ley su funcionamiento y operación práctica.
- En virtud de que al amparo de la ley vigente en la materia se otorgaron infinidad de títulos de concesión que permiten el acaparamiento del agua subterránea, cuyos poseedores, en lugar de producir, se dedican a la especulación con dichos títulos enajenando tierra y agua a manera de “ranchos fraccionados”, es urgente que la autoridad supervise si ya se construyeron los pozos y están operando; de lo contrario, debe proceder a la revocación definitiva de las concesiones.
- En el caso de los distritos de riego, será necesario también modernizar los sistemas de medición en los módulos, reponiendo las estructuras aforadoras y midiendo el agua que se les entrega “en bloque”, para que a su vez estos la distribuyan a sus productores asociados.
- Con la finalidad de ser congruentes con lo señalado en el artículo 4° de la Constitución, en el que se reconoce el acceso al agua como un derecho humano, se recomienda que la autoridad del agua otorgue las asignaciones de agua para uso doméstico y público-urbano, independientemente del estado legal del acuífero (zona de veda o reglamentada y suspensión de libre alumbramiento), cuyos volúmenes deberán recuperarse con medidas de modernización de sistemas de riego, cancelación parcial o total de concesiones irregulares y otros procedimientos.
¿Cuánto cuesta implantar y hacer cumplir las nuevas leyes?
La emisión de una nueva ley, o la reforma de la actual, tiene efectos colaterales en materia presupuestal y de inversión. ¿Cuánto cuesta reestructurar a la Conagua para hacerla cumplir con las atribuciones de la nueva ley en materia de administración del agua? ¿Cuánto cuesta cumplir con el derecho humano al agua?
El Banco Interamericano de Desarrollo recomendó dedicarle al agua potable y al saneamiento el 0.52% del PIB durante 10 años, lo cual equivale a unos 135 miles de millones de pesos (Mmdp) anuales a precios constantes de 2021, en tanto que expertos del Comité del Agua del CICM estimaron que para modernizar la infraestructura primaria de conducción y medición de los distritos de riego sería necesario que el gobierno federal invirtiera 65 Mmdp anuales en ese mismo periodo, es decir, que solo para esos dos conceptos habría que invertir 200 Mmdp cada año.
Por otra parte, quedó claro que es urgente la reestructuración administrativa y funcional de la Conagua, que hoy en día no cumple con las atribuciones que le otorga la LAN vigente, por lo que resulta necesario:
Robustecer las subdirecciones generales Técnica, de Administración del Agua y Jurídica, tanto centralmente como en los organismos de cuenca y direcciones locales.
Fortalecer las áreas operativas de inspección y supervisión con profesionales especializados en oficinas centrales, regionales y estatales, pero también es imprescindible la adquisición de tecnología moderna que permita detectar aprovechamientos irregulares.
Se recomienda que la autoridad del agua adopte el uso de medidores satelitales en los pozos para riego agrícola.
Reflexiones finales
La nueva Ley General de Agua a la que se refiere el decreto del 8 de febrero de 2012 es de capital importancia para instrumentar el cumplimiento del derecho humano al agua y saneamiento a que se refiere el artículo 4° constitucional, pero por sí sola no puede garantizar el cumplimiento de estos grandes objetivos globales y nacionales: requiere el acompañamiento de políticas públicas de inversión y financiamiento, así como la participación de empresas privadas.
La solución a la compleja problemática del sector hídrico demanda que el Estado mexicano, incluyendo gobernadores y alcaldes, otorgue la máxima prioridad al agua, dándole vigencia a la declaración de que es un tema de seguridad nacional y que está bajo la rectoría del Estado. La prioridad deberá reflejarse en los presupuestos anuales y en el fortalecimiento de la institución que funge como autoridad del agua.
El Estado mexicano, con sus tres poderes y esferas de gobierno, debe otorgar la máxima prioridad al tema del agua mediante la aplicación de un marco legal que responda a la problemática actual; la prioridad debe reflejarse en sus planes de desarrollo, programas y proyectos con mayores presupuestos, así como en la formulación de políticas públicas para garantizar la sustentabilidad del recurso y el desarrollo económico y social de estados y municipios.
