Agua potable y decisiones públicas en la Ciudad de México
¿Para qué sirve evaluar una política pública? Aun cuando no siempre es bien recibida una evaluación, debido a que se pone la mira en las acciones que realiza la autoridad encargada de ejecutar un programa, estrategias o acciones enmarcadas en una política pública, lo cierto es que permite hacer una pausa para mirar qué logros se han obtenido, cuáles desafíos están pendientes e identificar las limitantes que no han permitido que la política se implemente como se había diseñado.
Judith Domínguez Serrano Profesora-investigadora, El Colegio de México.
La evaluación es una acción estratégica para mejorar la gobernanza y las decisiones y para retroalimentarse sobre aquellos aspectos que pueden mejorarse (Navarro, 2016). Con la evaluación se puede saber qué se hizo, cómo se hizo y cuáles fueron los resultados de esa decisión pública. Pero también es un ejercicio de transparencia y rendición de cuentas que permite la mejora continua y el cuestionamiento social, y abre espacios para el diálogo y la participación.
Si las políticas públicas son el principal instrumento para atender los problemas públicos, es conveniente revisar periódicamente si las soluciones propuestas están dando los resultados esperados. Como acciones estructuradas y sistemáticas derivadas de un proceso racional (Parsons, 2012), se espera que con las intervenciones propuestas se modifique positivamente la problemática a la que atienden, pero esto no siempre es así. Las políticas públicas tienen un componente técnico y uno político (Aguilar, 2013); el primero las hace viables y el segundo se encuentra en la arena discursiva (Habermas, 1998), y a través de la deliberación se busca incorporar las voces que tienen propuestas diferentes, llegar a consensos para mejores decisiones –si no las más viables, sí las óptimas– teniendo en cuenta todas las variables y las voces intervinientes.
La evaluación de la política de agua potable
Recientemente se presentó en El Colegio de México la “Evaluación integral de la política de agua potable de la Ciudad de México”, en la que se analizó el periodo 2018-2024 en tres fases: su diseño, su implementación y los resultados que se alcanzaron a finales del gobierno pasado, con el propósito de “producir evidencia empírica válida y fiable que permita valorar y perfeccionar los programas públicos” (Navarro, 2008); en esta valoración se analizó la eficacia, la eficiencia, la coherencia de las decisiones, el costo de las acciones, el presupuesto ejercido y el cumplimiento de las metas.
La evaluación se desarrolló con dos enfoques: el enfoque basado en derechos humanos (EBDH), especialmente el derecho humano al agua (DHA) en seis dimensiones: suficiencia, calidad, accesibilidad económica, no discriminación e igualdad, sostenibilidad y participación y transparencia; por otro lado, siete dimensiones de seguridad hídrica (SH): disponibilidad de agua, demanda de agua, calidad del agua, acceso y distribución, riesgos y resiliencia, gobernanza y gestión, y financiamiento. A partir de ellas se propuso un índice sintético de derecho humano al agua y otro para la seguridad hídrica.
Los hallazgos de esta evaluación revelan una situación difícil y crítica para la ciudad, pues muestran su altísima vulnerabilidad ante los eventos climáticos y las decisiones políticas. Durante el periodo evaluado se presentaron situaciones excepcionales como la pandemia de COVID-19, en la cual, contar con hospitales con acceso al agua era fundamental; se evidenció que los hogares no tenían acceso continuo al agua las 24 horas del día, durante toda la semana o, incluso, no contaban con agua en el hogar. En este periodo, además, se vivió una sequía prolongada que alcanzó el grado de severa (de acuerdo con el Monitor de la Sequía de México, en el grado de sequía severa, D2, la escasez de agua se vuelve común, con mayores pérdidas agrícolas y la necesidad de restricciones obligatorias en todo el territorio de la ciudad) en 2024. En estas circunstancias, el entonces Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex) gestionó el riesgo de quedarse sin agua con innumerables acciones como la dotación a través de pipas, la reducción de la presión en la red y acuerdos con otros usuarios del agua, como el agrícola o el industrial, para que cedieran agua a cambio de compensaciones económicas para no llegar al anunciado “día cero”, que se esperaba para el 26 de junio de 2024.
En 2018 se estimaba que la dotación diaria por persona era de 266 l/día, y para finales de 2024 se estimó en 147 l/hab/día (la población flotante utiliza en promedio 60 l/hab/día), aun cuando en promedio la dotación fue superior, pues la producción total de agua potable fue de 28.87 m3/s –lo que significaría un suministro promedio en la red per cápita de 244 l/hab/día–, pero deben tenerse en cuenta las fugas, estimadas en un 42%. Según el Censo de Población y Vivienda de 2020, la cobertura formal del servicio alcanzaba el 98.9% (Inegi, 2020); no obstante, esta cifra no ha reflejado ni refleja la continuidad del suministro: para el Sacmex, la cobertura en 2020 era menor, 95.1%. Durante 2023 y 2024, toda la ciudad estuvo abastecida de forma intermitente, es decir, por tandeo; en los tiempos más críticos se redujo la presión en la red de tal manera que llegara el agua, pero en menor cantidad. Así es como se logró abastecer a la población, alternando las zonas a las que se reducía el suministro.
La desigualdad en el acceso al agua es un gran pendiente. Mientras las mayores dotaciones y la mejor calidad se localizaron en el poniente y centro de la ciudad, las mayores carencias en cantidad y calidad están al oriente y en el área que invade el suelo de conservación; cuando en alcaldías centrales como Benito Juárez el suministro llega a 168 horas semanales, en Iztapalapa o Xochimilco puede caer a 0-16 horas.
La calidad del agua también fue un tema crucial en este periodo; en 2020, cerca de 1.6 millones de personas recibieron agua con problemas de calidad, y en 2024 se presentó un incidente grave de contaminación en la alcaldía Benito Juárez, ante la cual tuvo que intervenir incluso la Secretaría de la Defensa Nacional para instalar potabilizadoras que abastecieran a la población en tanto se identificaba el origen de la contaminación y las acciones que se implementarían.
El costo ambiental ha sido muy alto: se triplicó la sobreexplotación del acuífero de la Ciudad de México hasta alcanzar un 215% (Cershi et al., 2024) o, en el mejor de los casos, un 193% (Conagua, 2024); hay que tener presente que la sobreexplotación del acuífero no es una situación producida en este periodo, sino el resultado de una extracción excesiva continuada por décadas, sin las medidas correspondientes para su recarga artificial; más aun, fue necesario abrir o relocalizar nuevos pozos para atender a una ciudad sedienta de casi 9 millones de habitantes, pero que aumenta a 12 millones diariamente por la población flotante que acude de los municipios conurbados a trabajar.
También es necesario destacar los logros del Sacmex durante este periodo: implementó la sectorización de la red; creó un sistema de información en tiempo real; instauró medidas para garantizar el agua durante la pandemia de COVID y la sequía severa, que se complementaron con programas como Cosecha de Lluvia de la Secretaría de Marina, que han mitigado parcialmente la situación. Y aunque los recursos asignados –más de 4,700 millones de pesos invertidos entre 2019 y 2022– son insuficientes frente a la magnitud del reto, hay que decir que el presupuesto aumentó un 13% en promedio.
Respecto al diseño de la evaluación, se puede afirmar que sí existe una política pública de agua potable orientada a prestar un servicio público de agua y alcantarillado; el problema es que esto representa una visión limitada, pues hay zonas como los asentamientos irregulares, donde no es posible brindar este servicio legalmente, por lo que se recurre a alternativas como la dotación a través de pipas gratuitas –que aumentó en este periodo– o la condonación total de pago en aquellas colonias adonde no llega continuamente el agua a través de la red. Si bien es una forma de garantizar el agua y, por ende, de cumplir con el DHA, la política de agua potable está dispersa en varios documentos, al menos dos rectores para este periodo: el Programa de Gestión Integral de Recursos Hídricos Visión 20 años y el Plan Maestro de Agua Potable para la Ciudad de México 2021-2040, no siempre conocidos por todas las áreas. Pero también durante este periodo se presentaron públicamente otros, como el Plan Maestro para Garantizar el DHA, sobre el cual no se pudo obtener evidencia.
En cuanto a la implementación, se identificaron acciones muy importantes, como la creación del Sistema Unificado de Información, que permitió conocer en tiempo real la entrada y flujo de agua, las quejas, las reparaciones de fugas o el funcionamiento de las plantas potabilizadoras, y que continúa desarrollándose. De igual manera se avanzó en la sectorización, lo que permitió una atención más puntual de la infraestructura, como la detección de fugas. La cercanía con la ciudadanía a través de las redes sociales aumentó más del 300%. La instalación de sistemas unitarios de captación de agua de lluvia –un programa de la Secretaría de Medio Ambiente– es de destacarse: 62,756 sistemas SCALL principalmente en las alcaldías Tlalpan, Iztapalapa, Tláhuac, Milpa Alta y Xochimilco, además de los instalados por el gobierno de la ciudad en las escuelas. Otras acciones importantes son el retorno al Sacmex de las concesiones de la gestión parcial del sistema, la creación de la Mesa del Agua al interior del Sacmex y con las alcaldías para coordinar acciones en el territorio, o la modificación de la estructura administrativa en la cual el área de Planeación cobró relevancia.
En cuanto a los resultados de la política pública, se puede decir que se cumplieron parcialmente, debido a factores como las circunstancias excepcionales presentadas en el periodo evaluado, pero también por limitantes estructurales como el presupuesto insuficiente que ha tenido históricamente el agua en la Ciudad de México –aun con el incremento del 13% en el periodo– y por factores externos como la politización que ha rodeado a la dotación de agua.
En la evaluación se proponen dos índices sintéticos para medir el cumplimiento del DHA y la SH, que permiten comunicar los avances (o desafíos) de forma sencilla y clara, como instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. Los resultados obtenidos no son tan buenos; en la gráfica de la figura 1 se muestran las calificaciones obtenidas, en una escala de 1 a 10.
Significa que, si bien el suministro se mantiene, la seguridad hídrica está comprometida, lo cual constituye un llamado de atención urgente a la Secretaría de Gestión Integral del Agua de la ciudad; y si bien el DHA tiene una calificación mayor, la gestión apenas aprueba.
Conclusión
El cambio climático está teniendo efectos extremos y contrastantes en la Ciudad de México. Los años 2023 y 2024 fueron críticos por la escasez de agua, agravada por la sequía, y en 2025 se padecen inundaciones provocadas por lluvias cada vez más intensas. Es preciso transitar hacia una gestión adaptativa y transformadora con base en una planificación integral que incorpore datos climáticos, soluciones verdes –más allá de la infraestructura gris– y mayor participación social, pues es un problema de todos, no solo de la autoridad. La recuperación del acuífero es urgente; en ello participan, además de la Segiagua, las autoridades del agua del Estado de México y la Comisión Nacional del Agua. Deben abordarse temas críticos como la modificación de la estructura tarifaria, orientada a la sostenibilidad financiera del sistema, que oriente subsidios focalizados a quien de verdad lo necesita o presenta situación de vulnerabilidad. Una cuestión importante es disminuir o, mejor aun, evitar la politización del agua.
Finalmente, la evaluación completa, con la metodología utilizada, puede consultarse en: https://www.evalua.cdmx.gob.mx/
Referencias
Aguilar, L. (2013). El estudio de las políticas públicas. México: Porrúa.
Centro Regional de Seguridad Hídrica, Cershi, et al. (2024). Perspectivas del agua en el Valle de México. Propuestas hacia la seguridad hídrica. México.
Comisión Nacional del Agua, Conagua (2024). Disponibilidad de agua en el acuífero 0901 Ciudad de México. Disponible en: sigagis.conagua.gob.mx/gas1/Edos_Acuiferos_18/cmdx/DR_0901.
Consejo de Evaluación de la Ciudad de México (2025). Evaluación integral de la política de agua potable de la Ciudad de México.
Habermas, J. (1998). Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Madrid: Trotta.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Inegi (2020). Censo de Población y Vivienda 2020 [Base de datos]. Disponible en: https://www.inegi.org.mx
Navarro, C. (2016). El estudio de las políticas públicas. Revista Jurídica Universidad Autónoma De Madrid 17.
Parsons, W. (2012). Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
