Alejandro Bozovich y Jean-Pierre Hangouët. SUEZ Infraestructuras de Tratamiento.
Desde el inicio de la fase de diseño y construcción, una cuestión clave es decidir de qué manera serán operadas y mantenidas las infraestructuras durante varias décadas. El propósito de este artículo es presentar los principales factores que conducen a un proyecto exitoso, poniendo el acento en la fase de operación y mantenimiento, a menudo percibida como un servicio continuo “igual que siempre”.
La fase de diseño y construcción (DC) de los proyectos de infraestructura de agua es seguida de una fase de operación y mantenimiento (OM), cuya importancia es capital porque cubre completamente la vida esperada del patrimonio. Generalmente, el periodo OM implica costos operativos (OPEX, por sus siglas en inglés) que equivalen de una a tres veces el costo de la inversión (CAPEX, por sus siglas en inglés) en diseño y construcción. Entonces, los costos operativos y de capital deben evaluarse conjuntamente sobre toda la vida del proyecto, lo cual implica considerar el TOTEX (costos totales). Los proyectos necesitan, en efecto, englobar un perímetro OM completo, incluyendo todos los gastos (energía, reactivos químicos, mano de obra, gestión de desechos, planes de mantenimiento y de renovación, etc.) con objeto de evitar distorsiones potenciales cuando se comparan diferentes soluciones para un mismo proyecto. A efectos de manejar adecuadamente los TOTEX a lo largo de la vida del patrimonio, una buena práctica consiste en requerir a constructores y operadores la gestión de ambas fases, OM y DC. De este modo, las compañías que operan plantas que previamente han diseñado y construido están en mejor condición de establecer un proceso de mejora continua basado en un número significativo de instalaciones. Ello garantiza la creación de compromisos de largo plazo y el desarrollo de una relación de confianza con los clientes e inversores.
El sector del agua es bien conocido por ser altamente intensivo en capital. Cuando se planean nuevas inversiones, una preocupación principal es diseñar y construir instalaciones apropiadas que respondan a las demandas locales, así como instaurar los mecanismos de financiamiento asociados.
Desde el inicio de la fase de diseño y construcción, una cuestión clave es decidir de qué manera serán operadas y mantenidas las infraestructuras durante varias décadas. El propietario de los servicios públicos puede elegir entre diversas modalidades para asegurar esta fase de OM y alcanzar el más alto desempeño operativo al mejor costo posible y con el menor índice de riesgos.
Los proyectos que atraviesan un proceso de licitación abierto a la participación del sector privado pueden limitarse a la fase de DC, o bien incluir también un periodo de OM luego de la construcción. Este último puede tener una duración tan corta como un año de periodo de garantía, o tan larga como varios años, incluso décadas, dependiendo de las preferencias de las entidades de gestión del agua. Aquello que podría parecer a primera vista una elección equivalente, en realidad no lo es, en particular si se toma en consideración el ciclo de vida completo del proyecto, en lugar de tomar los componentes de construcción y operación separadamente. El propósito de este artículo es presentar los principales factores que conducen a un proyecto exitoso, poniendo el acento en la fase OM, a menudo percibida como un servicio continuo “igual que siempre”.
Operación y mantenimiento no es un asunto “igual que siempre”
Para comenzar, es importante recordar los objetivos principales que los operadores de servicios de agua deben alcanzar. Estos mismos principios son aplicables asimismo al abastecimiento de agua potable de fuente subterránea, sistemas de acopio de aguas residuales o cualquier otra infraestructura. Los objetivos incluyen:
- Conformidad: estándares de calidad de agua, indicadores de desempeño definidos por el cliente, exigencias de reporte y comunicación, entre otros.
- Control de riesgos: salud y seguridad del personal, interrupción del servicio, polución de las fuentes de agua bruta, vertidos medioambientales, inundación, incendio, explosión, molestias (ruido, olores, impacto visual).
- Ahorros y rentabilidad: energía, reactivos químicos, mano de obra (horas normales de trabajo, personal de guardia pasiva), medios subcontratados, etcétera.
- Conservación de activos físicos: mantenimiento apropiado y renovación de equipos y obras civiles para asegurar una operación sostenible.
La operación y el mantenimiento de infraestructuras de agua deben responder también a las necesidades y exigencias del cliente. Desde una perspectiva de sostenibilidad, deben atender a las mejores prácticas en gestión del patrimonio. El Foro Económico Mundial resumió las tres estrategias de implementación que los operadores de las infraestructuras deben abarcar (véase tabla 1).
La estación depuradora de aguas residuales (EDAR) de 500,000 m3/día de Gabal El Asfar en El Cairo, Egipto, fue construida en 2005 a través de un proyecto de diseño, construcción y operación (DCO). Es un ejemplo en el cual los caudales afluentes han sido consistentemente superiores a la capacidad nominal de la planta y se han maximizado los volúmenes tratados. Esto requiere que la calidad de agua sea siempre adecuada, así como demostrar que se dispone de planes adecuados de mantenimiento y renovación, para evitar un impacto negativo en el estado de las instalaciones y su duración.
La extensión del ciclo de vida de la infraestructura sólo se justifica si los costos de operación son minimizados todo lo posible desde la fase de diseño. De otro modo, el operador se verá penalizado en sus esfuerzos para gestionar su planta eficientemente.
Pensar TOTEX
Una porción significativa de los costos del proyecto a lo largo de todo su ciclo de vida se esconde bajo el costo de inversión inicial (CAPEX) definido desde la fase de diseño. Esta es una de las razones por las cuales la autoridad reguladora del sector agua en Inglaterra y Gales (Water Services Regulation Authority, Ofwat) ha introducido flexibilidad en sus procedimientos para gastar dinero donde más sea necesario. Anteriormente, las revisiones de precio se basaban en separar los gastos de las compañías de agua en dos presupuestos: las inversiones de largo plazo (CAPEX) y los gastos operativos (OPEX). Pero la última revisión de 2014 atribuyó a las compañías un monto total único, llamado TOTEX = CAPEX + OPEX (Ofwat, 2014). Esto significa que los resultados deben ser controlados globalmente buscando balancear a la vez los costos de capital y las estrategias operacionales durante la totalidad del ciclo de vida del proyecto, lo cual conduce a tener en cuenta de manera simultánea el desempeño operativo futuro, la innovación por medio de soluciones más eficientes y menos intensivas en capital y los mejores escenarios posibles para el mantenimiento y los planes de renovación, al tiempo que se minimizan los riesgos.
Un ejemplo de la manera en que se gastan los montos de los proyectos a lo largo del ciclo completo se ofrece a continuación.
El análisis fue efectuado sobre una muestra representativa de 365 proyectos DCO o COT (por construcción, operación y transferencia) de tratamiento de aguas municipales. Estos proyectos se sitúan en todos los continentes y conciernen al agua potable, las aguas residuales municipales, la reutilización de aguas residuales y el tratamiento de lodos.
En la gráfica 2 se muestra una amplia dispersión en el índice CAPEX/OPEX de estos proyectos, sin curva de tendencia característica. Esto se explica por el hecho de que los documentos de licitación incluyen condiciones y objetos altamente variables según las necesidades del cliente, lo cual hace que los proyectos sean difíciles de comparar. Estas especificaciones tienen que ver con la duración del contrato de OM, exclusiones del objeto de la licitación (consumos de energía que repercuten en el cliente pagados anteriormente por la empresa), exclusión de planes de renovación de equipos electromecánicos, instrumentación y obras civiles adicionales al mantenimiento de rutina, etcétera.
Sin embargo, si se consideran únicamente los proyectos de largo plazo y objetivos OM completos y éstos se presentan a través de una segunda gráfica (total de 68 proyectos restantes), los costos OPEX totales resultan al menos equivalentes a los montos de CAPEX en el 60% de los proyectos. En 18% de los proyectos, el OPEX representa tres veces o más el valor del CAPEX.
Esto significa que los proyectos sólo pueden ser comparados, y el TOTEX asociado calculado, si se consideran modelos de contratación a largo plazo y que cubran un objeto contractual amplio. Si el cliente prefiriera lanzar un proyecto DC antes que uno DCO, entonces los pliegos licitatorios deberían requerir la presentación de una oferta DCO complementaria sobre un largo periodo de operación y mantenimiento (al menos 15 años). De este modo el cliente puede decidir aceptar o no la opción DCO. Ya que esta oferta implica el compromiso del oferente, el cliente se asegura de que todos los costos serán tenidos en cuenta, y evita a la vez la posible tentación de los oferentes de incurrir en omisiones o subestimaciones potenciales. Es así que tanto las ofertas DC como DCO de los distintos oferentes pueden ser evaluadas sobre una base común, y resultan comparables de manera consistente sobre la vida de las instalaciones.
Ventajas financieras de asociar concepción-construcción a OM
La decisión de externalizar conjuntamente la construcción y las operaciones de nuevas infraestructuras de agua durante periodos prolongados presenta numerosas ventajas.
Exhaustividad de los costos OM
A mayor duración de un contrato OM, menor posibilidad para el operador de dejar de lado cualquier aspecto de la operación, incluyendo el mantenimiento y la renovación del patrimonio a lo largo del tiempo. Probablemente, las consecuencias de prácticas operativas inapropiadas no serán percibidas inmediatamente, pero con seguridad acabarán por comprometer las instalaciones o la calidad de los servicios provistos en el largo plazo.
A mayor duración de un contrato OM, menor posibilidad para el operador de dejar de lado cualquier aspecto de la operación, incluyendo el mantenimiento y la renovación del patrimonio a lo largo del tiempo. Probablemente, las consecuencias de prácticas operativas inapropiadas no serán percibidas inmediatamente, pero con seguridad acabarán por comprometer las instalaciones o la calidad de los servicios provistos en el largo plazo.
Los proyectos OM como parte de un esquema DCO abarcador permiten al cliente transferir los riesgos principales del proyecto al constructor-operador, en especial los riesgos relativos a los costos. Los costos mensuales/anuales son garantizados por la entidad operadora; los costos totales comprendidos en el objeto de la licitación son completos y transparentes para el cliente, ya que éstos responden a los cálculos realizados por el oferente durante la fase licitatoria. Las garantías sobre los costos evitan al cliente todo exceso respecto de las previsiones iniciales, a la vez que aseguran el compromiso de la entidad operativa sobre el resultado global del proyecto.
Además, gracias a los contratos prolongados, el operador es incitado a realizar inversiones que requieren periodos de retorno de inversión más largos. El cliente aprovecha las optimaciones operativas adicionales, mientras que el operador asegura el financiamiento y el retorno de inversión. Esto representa un impulso a la innovación y un incentivo para introducir contratos basados en la mejora del desempeño.
Compromisos financieros
Luego del proceso licitatorio, las principales fases de un proyecto DCO incluyen el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento, y la entrega final de las instalaciones al cliente o propietario. Desde una perspectiva financiera, los montos comprometidos y gastados no se reparten de manera homogénea durante estas cuatro fases. Según presenta Benjamin Blanchard (1978), 80% o más de los costos a lo largo del ciclo de vida de las infraestructuras se define durante las fases de planificación, diseño y construcción.
La mayoría de los costos se comprometen y están condicionados a la fase más temprana de diseño, mientras que la progresión de los gastos sólo será significativa durante la construcción y durante el periodo de OM, mucho más largo que el anterior. Ello explica por qué el perfil constructor-operador del oferente se transforma en una fortaleza, ya que evita las distorsiones que podrían surgir cada vez que estos dos componentes estrechamente ligados son analizados por separado, o confiados a diferentes partes interesadas con puntos de vista e intereses potencialmente opuestos.
Financiamiento de los proyectos
Una compañía de agua capaz de proveer una solución DCO completa en lugar del diseño y construcción o los servicios OM separadamente está orientada de manera más natural a encontrar el mejor compromiso posible sobre el ciclo de vida completo de construcción/operación del patrimonio. En este contexto, la entidad operativa puede también aportar recursos financieros, en particular a través del modelo de COT. Con este esquema, los inversores ganan confianza, ya que los proyectos COT implican una colaboración público-privada en la cual el marco legal y contractual debe satisfacer al cliente y a todas las partes interesadas, entidades financieras y patrocinadores.
Más allá de la ventaja financiera de asociar el diseño y la construcción con la operación y el mantenimiento, la integración de un operador calificado trae beneficios adicionales significativos.
¿Quién está mejor posicionado para asumir responsabilidades de OM?
Un operador calificado debe demostrar varias competencias relacionadas con políticas organizacionales de largo plazo, entre las cuales pueden citarse:
- Retorno de experiencia. La experiencia del operador debe ser capitalizada a través de un enfoque estructurado.
- Innovación. Permite a las compañías del agua aprovechar nuevas tecnologías, implementar iniciativas de ruptura y probar las tecnologías más prometedoras.
- Evaluación comparativa (benchmarking). El cálculo, análisis y comparación de indicadores comunes de desempeño entre los distintos sitios operativos permite un ejercicio objetivo de evaluación comparativa.
- Personal calificado. Cuando las actividades de una compañía operadora experimentada son suficientemente amplias, el personal local no necesita desarrollar su propio conocimiento en todos los aspectos operacionales, ya que forma parte de una comunidad de práctica dinámica, en el seno de la cual el saber compartido es capitalizado.
Conclusión
El periodo de operación y mantenimiento tiene un papel sustancial en el éxito de un proyecto de agua. La aplicación simultánea de los tres principios recomendados por el Foro Económico Mundial (aumentar la utilización de la infraestructura, reducir el costo total de la infraestructura e incrementar el valor de las infraestructuras a lo largo de su vida) no es un objetivo simple, puesto que requiere equilibrar costos, mejoras de desempeño y riesgos.
Para alcanzar este objetivo, es necesario seguir el enfoque TOTEX combinando CAPEX y OPEX total a lo largo del ciclo de vida de la infraestructura. En caso de que el propietario de las instalaciones no optara por un contrato DCO único integrando la construcción y la operación, se recomienda pedir a los oferentes la presentación de una oferta DCO que cubra un periodo de al menos 20 años, junto con la oferta DC. El cliente decide libremente aceptar la opción DCO o tomar la oferta de proyecto DC únicamente. Esto genera el compromiso de los oferentes, quienes deben tomar en cuenta todos los costos sobre toda la duración de las operaciones. De este modo, las distintas ofertas son comparables y se evitan las distorsiones creadas cuando el objeto de la licitación se limita a la ingeniería y la construcción, en las cuales las ofertas con menor CAPEX pueden conducir a serios problemas operacionales y de sostenibilidad de la gestión del patrimonio a lo largo de los años.
Las compañías que se encuentran mejor posicionadas para asegurar que estos principios son tenidos en cuenta son aquellas a las que se adjudican contratos de largo plazo que abarcan la construcción y la operación, y aportan financiamiento cuando se requiere. Esta configuración ganador-ganador crea valor y permite al contratista asegurar la conformidad, el control de riesgos, la gestión de los costos y la preservación del patrimonio en un marco contractual sostenible para todas las partes interesadas.
Referencias
The Water Services Regulation Authority, Ofwat (2014). Setting price controls for 2015-20 – Overview. Londres.
Blanchard, Benjamin S. (1978). Design and manage to life cycle cost. Dilithium Press.
Esta es una versión resumida del trabajo original. Si desea consultar la versión completa, solicítela a h2o@heliosmx.org
