Mario Olguín Azpeitia Ingeniero civil. Director responsable de obra, perito profesional en Gerencia de proyectos de infraestructura y en Vías terrestres. Ha sido integrante de los últimos cuatro consejos directivos del CICM. Actualmente es gerente en ICA Fluor.
La gerencia de proyectos provee las herramientas para administrar los proyectos de manera integral a lo largo de cada una de sus fases: planeación, programación, ejecución, control, pruebas y puesta en marcha, de modo que los riesgos derivados de su entorno se puedan, primero, detectar; luego eliminar si esto es posible; después compartir o, en su defecto, mitigar al máximo en sus efectos adversos y aprovechar en sus efectos positivos. Lo único que no debe hacerse es ignorar dichos riesgos, porque esto puede traer grandes consecuencias negativas para el éxito del proyecto.
De acuerdo con el Project Management Institute (PMI), un proyecto es un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado único. Tiene la particularidad de ser temporal, tener metas definidas de tiempo, costo y calidad, y lo circunscribe una amplia gama de actividades, circunstancias y actores interrelacionados debido a la influencia que ejercen las diferentes partes interesadas en su desarrollo.
La supervisión está enfocada exclusivamente en vigilar el estricto cumplimiento de la normatividad aplicable (planos, especificaciones generales y particulares, normatividad local y federal, etcétera) durante la ejecución de una obra, pero no es responsable de coordinar la interacción que tienen en la obra todas las variables relacionadas con el proyecto, como sí lo hace la gerencia de proyectos. Por lo tanto, la sola acción de supervisar no garantiza el éxito de la obra. Ambas actividades son complementarias y necesarias para la consecución de los objetivos.
Los ingenieros civiles son los administradores de la infraestructura de la nación, responsables del diseño, construcción, operación y mantenimiento de nuestras obras públicas vitales. Inherente a esta responsabilidad está la obligación de evaluar periódicamente el estado de la infraestructura, informar sobre su condición y comportamiento y asesorar sobre las medidas necesarias para su mejora.
Competencias del gerente de proyecto
• Planificador del proyecto y de los recursos a su cargo.
• Integrador de los esfuerzos de los diferentes actores que participan en la construcción.
• Comunicador que mantenga el interés por el proyecto y la oportuna acción de los diferentes participantes; debe promover la comunicación ágil y eficiente entre ellos.
• Administrador de los recursos físicos, tecnológicos, humanos y financieros para el desarrollo de la construcción.
• Líder para conducir, estimular, supervisar, motivar, capacitar y, en su caso, corregir a los participantes del proyecto.
Generalidades
Con el tiempo, los proyectos de infraestructura han ido incrementando su complejidad al pasar de la simple construcción de obras a la administración integral de todos los aspectos que se presentan durante su ciclo de vida: técnicos, sociales, ambientales, políticos, financieros, legales, normativos, de calidad y seguridad, por mencionar los más relevantes.
La gerencia de proyectos (GP) se requiere porque, en un entorno mundial tecnológico y financiero cada vez más complicado, con proyectos de mayores dimensiones y enorme complejidad, con cada vez mayor número de actores y especialistas, se hace necesario el uso de técnicas depuradas de gestión para lograr su óptimo desarrollo.
Debe tenerse presente que las técnicas de la GP deben aplicarse tanto al proyecto integral como a cada una de las fases, disciplinas y subproyectos que resulten necesarios para su consecución total.
Un punto fundamental al aplicar la GP es que deben utilizarse las herramientas tecnológicas e informáticas de punta, por ejemplo, el building information modeling (BIM), pero sin perder de vista que el conocimiento de estas herramientas nunca sustituirá a la experiencia, que sólo se adquiere cuando se ha liderado la realización de grandes proyectos mediante el conocimiento y aplicación de esta disciplina. No hay que olvidar que cada proyecto es único e irrepetible.
Evolución y diagnóstico de la situación actual de la infraestructura en México
A partir de la década de 1980, el gobierno federal inició una política de reducción de los cuadros profesionales encargados del desarrollo de la infraestructura en prácticamente todas sus dependencias y entidades.
En teoría, esa disminución del capital humano iba a compensarse al destinar el gobierno mayores recursos presupuestales a la atención de las diversas etapas del desarrollo de los proyectos a través de empresas privadas mexicanas de consultoría, lo cual ocurrió en muy pequeña escala; esto derivó en una pérdida en la capacidad y calidad de la ingeniería desarrollada y repercutió, a su vez, en un incremento en el tiempo, costo y calidad de las obras. Para que los proyectos sean exitosos debe darse un seguimiento continuo a cada una de las etapas mediante las técnicas de la GP, como se practica en la mayor parte del mundo y, lamentablemente, muy poco en México.
Existen además otras circunstancias que influyen en el desarrollo de los proyectos: el financiamiento de las obras, el análisis de riesgos, la tenencia de la tierra y el derecho de vía, los bienes distintos a la tierra, las manifestaciones de impacto ambiental y sus resolutivos, cambios en el uso de suelo, atención de todos los interesados incluidos los grupos indígenas, así como la presencia de restos arqueológicos, entre otras. Cuando se ignoran estas circunstancias o se atienden tardíamente, los proyectos tienden a enfrentar problemas que, tarde o temprano, repercuten en el tiempo, costo y calidad, pudiendo llegar al extremo del fracaso.
En nuestro país se destinó del 15 al 20% del Presupuesto de Egresos de la Federación (5,279,667,000,000 pesos) en 2018 (DOF, 29/11/2017) para el desarrollo de los proyectos de inversión física.
En un estudio denominado “Problemática general en materia de obra pública y servicios relacionados con las mismas”, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) observó que los principales proyectos de infraestructura realizados por diferentes entidades fiscalizadas tuvieron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto de inversión y prórrogas en el plazo de contratación, ejecución y puesta en operación, con la consecuente repercusión social y económica derivada de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados.
En el año 2012, la ASF realizó un diagnóstico sobre las causas que originaron los incrementos en monto y los retrasos en las obras; seleccionó 80 contratos de proyectos de infraestructura con un monto individual superior a 100 millones de pesos (mdp), suscritos entre 1999 y 2010 por diversas dependencias: Pemex, CFE, SCT, IMSS, ISSSTE y Semarnat, Capufe, ASA, CLF y API de Veracruz y Manzanillo. El análisis se realizó a los procesos de planeación y programación, contratación, ejecución y puesta en marcha de los proyectos. Las principales causas de las desviaciones fueron:
• Desarrollo insuficiente de los proyectos ejecutivos, lo que ocasiona falta de ingeniería de detalle, indefinición de la tecnología por utilizar en el desarrollo de la obra, ausencia o insuficiencia de estudios previos como mecánica de suelos, topográficos, geológicos y ambientales, entre otros; indefiniciones en normas técnicas y de calidad para la ejecución de la obra, así como en las especificaciones generales y particulares de construcción; bases de licitación inadecuadas o incompletas, licitaciones mal evaluadas, e insuficiencia de personal técnico capacitado para elaborar los proyectos y evaluar las propuestas presentadas.
• Retraso en la asignación y disponibilidad presupuestaria, reducciones presupuestarias durante la ejecución, falta de capitalización de las empresas contratistas e imprevisión sobre la problemática mundial del mercado de bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.
• Plazos de ejecución pactados que no corresponden a la realidad y complejidad de las obras, entrega extemporánea del anticipo, incumplimiento de contratistas y supervisoras; incumplimiento de las especificaciones de construcción y normas de calidad, retraso en la formalización de convenios modificatorios así como en la autorización de precios extraordinarios o ajustes de costos, ausencia de supervisión y deficiente control de las obras; incumplimiento de libranzas, problemas sociales particularmente referidos a derechos de vía, servidumbres de paso y tenencia de la tierra, problemas ambientales y conflictos sindicales, obras inducidas no previstas; falta de permisos ambientales, cambios de uso de suelo, recepción inoportuna de los trabajos y tardía realización de las pruebas de operación y puesta en marcha.
• En resumen, los incrementos encontrados fueron de hasta 284% en monto y 524% en tiempo. Cinco años después del primer diagnóstico, la ASF realizó un estudio similar para el periodo de 2011 a 2016 y encontró que las causas que originaron modificaciones recurrentes respecto de las previsiones originales contratadas prácticamente fueron las mismas detectadas en el anterior.
Con el tiempo, los proyectos de infraestructura han ido incrementando su complejidad al pasar de la simple construcción de obras a la administración integral de todos los aspectos que se presentan durante su ciclo de vida: técnicos, sociales, ambientales, políticos, financieros, legales, normativos, de calidad y seguridad, por mencionar los más relevantes.
• En esta ocasión se seleccionaron 92 proyectos de obra pública cuyo importe contratado fuera mayor de 100 mdp y con variaciones iguales o mayores al 30.0% en monto de inversión o plazo de ejecución. Las causas detectadas que originaron desviaciones en monto y plazo fueron:
• Planeación y programación: planeación incompleta en el alcance del proyecto, su rentabilidad, contratos inequitativos, indefinición del tipo de contratación y forma de pago, falta de coordinación para la obtención de licencias y permisos y el predominio de decisiones políticas sobre consideraciones técnicas.
Técnicas: insuficiente desarrollo de los proyectos ejecutivos, lo cual propicia anomalías como la falta de ingeniería de detalle, indefinición de la tecnología por utilizar en el desarrollo de la obra o la imprecisión del sitio de los trabajos. Bases de licitación inadecuadas o incompletas; licitaciones o adjudicaciones inadecuadas por deficiente evaluación, e insuficiencia de personal técnico capacitado para elaborar los proyectos y evaluar las propuestas.
Económicas: falta de oportunidad y retraso en la asignación y disponibilidad presupuestaria, transferencias entre programas efectuadas tardíamente, reducciones presupuestarias durante el proceso de la ejecución, falta de capitalización de las empresas contratistas.
De ejecución: plazos de ejecución o montos pactados que no corresponden a la realidad y complejidad de las obras, entrega extemporánea del anticipo, incumplimiento de contratistas y supervisoras; falta de control en las subcontrataciones, problemas técnicos por incumplimiento de las especificaciones de construcción y normas de calidad, retraso en la formalización de convenios modificatorios y la autorización de precios extraordinarios o ajustes de costos, quiebra de fabricantes, ausencia de supervisión y deficiente control de las obras; incumplimiento de libranzas, problemas de carácter social (derechos de vía, servidumbres de paso y tenencia de la tierra), conflictos sindicales, obras inducidas no previstas, falta de certificados de no afectación ambiental, cambios de uso de suelo y recepción inoportuna de los trabajos, tardía realización de las pruebas de operación y puesta en marcha.
De lo anterior se desprende que persiste como causa primaria de los incrementos en los costos de las obras y sus periodos de ejecución el no contar con proyectos ejecutivos completos antes de iniciar la ejecución de los trabajos, situación recurrente no obstante el mandato de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) que establece como requisito para iniciar cualquier obra de infraestructura la existencia del proyecto ejecutivo totalmente terminado o con un grado de avance tal que permita la continuidad en la ejecución de los trabajos.
La segunda causa generadora de dichos aumentos resulta de problemas de índole social relacionados con la tenencia de la tierra; y la tercera se refiere a no prever en la etapa de planeación y programación de los proyectos la obtención previa de derechos, permisos y licencias para iniciar las obras. En esta ocasión, los incrementos encontrados fueron de hasta 292% en monto y 388% en tiempo.
Las recomendaciones de la ASF fueron las mismas del primer estudio; asimismo, recomendó que el Poder Legislativo analice la viabilidad de adecuar la LOPSRM, de manera que se establezca la obligatoriedad de que, antes de iniciar cualquier obra de infraestructura, se cuente con el proyecto ejecutivo correspondiente totalmente terminado sin que se contemple la excepción de permitir la presentación de proyectos con un determinado grado de avance para tal fin.
El CICM ha presentado al Legislativo una serie de modificaciones a dicha ley, entre las cuales se incluye la obligatoriedad de que se aplique la gerencia de proyectos, buscando así minimizar al máximo las recurrentes y nocivas desviaciones en tiempo y costo en los proyectos licitados por las diferentes instancias de gobierno.
El CICM ha presentado al Legislativo una serie de modificaciones a dicha LOPSRM, entre las cuales se incluye la obligatoriedad de que se aplique la gerencia de proyectos, buscando así minimizar al máximo las recurrentes y nocivas desviaciones en tiempo y costo en los proyectos licitados por las diferentes instancias de gobierno.
Desafortunadamente, y sin razón válida, en México muchos proyectos con fuertes desviaciones en tiempo y presupuesto han propiciado el desprestigio de la ingeniería civil mexicana y ponen en entredicho el prestigio de los ingenieros civiles mexicanos, aun sin participar ellos en las decisiones estratégicas que han provocado tales resultados. Se sabe que las causas de las desviaciones en los proyectos obedecen a decisiones gubernamentales no bien analizadas, supervisadas ni fundamentadas. Influye en lo anterior la falta de planeación de corto y largo plazo, no contar con un banco de proyectos elaborado por especialistas y dejar que en la decisión de las obras a construir prevalezcan los criterios políticos sobre los técnicos.
Es cierto que en el mundo no hay proyectos de infraestructura perfectos en los que se respeten rigurosamente el tiempo y costo planeados; sin embargo, las desviaciones se minimizan cuando se aplican las técnicas de la GP, lo cual inexplicablemente casi no se lleva a cabo en las obras a cargo del sector público de nuestro país.
Retos para el desarrollo de la infraestructura en México
Primero. Contar con un plan nacional a largo plazo para el desarrollo de la infraestructura con un horizonte de planeación no menor de 25 años. Si bien existe el Plan Nacional de Desarrollo, su contenido es de carácter general. Deben elaborarse planes sectoriales, regionales e integrales con actualización continua. Para ello es necesario constituir en escala federal un Instituto Autónomo de Planeación de la Infraestructura, propuesta liderada por el CICM, en el que participen los tres órdenes de gobierno y los principales representantes de la sociedad civil relacionados con el tema, entre los que se encuentran los colegios de ingenieros, académicos, empresarios, etcétera. Dicha entidad autónoma tendría como responsabilidad elaborar e integrar la planeación sectorial y regional, que servirá para confeccionar el Plan Nacional de Infraestructura (PNI). Éste, a largo plazo, deberá ser lo suficientemente versátil para adaptarlo en el tiempo a las necesidades, condiciones y recursos de nuestro país.
Segundo. Conformar en cada sector de la infraestructura un órgano de planeación, a cargo de la planeación de la infraestructura de su sector, en escala regional y nacional.
Tercero. A partir del PNI, elaborar programas anuales a largo y mediano plazos para cada uno de los sectores y regiones.
Cuarto. Pugnar por que las instancias correspondientes asignen oportunamente partidas presupuestales suficientes para elaborar con antelación a los estudios de ingeniería y los proyectos ejecutivos de las obras programadas, además de todas las actividades complementarias indispensables para evitar el inicio de la construcción de obras que no cuenten con un proyecto con el avance necesario que asegure el cumplimiento de los objetivos de costo, tiempo y calidad planeados.
Quinto. Pugnar por que se legisle la obligatoriedad, en los tres órdenes de gobierno, de aplicar la gerencia de proyectos en todas las obras.
Sexto. Establecer una política y una estrategia para la formación de nuevos ingenieros civiles con conocimientos sobre GP. Buscar que esta asignatura se incorpore en los planes de estudio de las instituciones de educación superior que impartan la carrera de Ingeniería civil.
Séptimo. La GP debe estar encabezada por ingenieros civiles con amplios conocimientos en la materia y con experiencia, capacidad probada y suficiente, de preferencia certificados por el CICM.
Octavo. La GP se fundamenta en el desarrollo científico y tecnológico en escala mundial y es aplicable a todas las disciplinas de la ingeniería, particularmente a la ingeniería civil. Por ello, es necesario que los profesionistas del equipo se actualicen permanentemente en técnicas y herramientas como diseño en 3D, sistemas de información, softwares para el diseño y construcción, geofísica, utilización de satélites, uso de dispositivos móviles, entre otras.
La GP se fundamenta en el desarrollo científico y tecnológico en escala mundial y es aplicable a todas las disciplinas de la ingeniería, particularmente a la ingeniería civil. Por ello, es necesario que los profesionistas del equipo se actualicen permanentemente en técnicas y herramientas como diseño en 3D, sistemas de información, softwares para el diseño y construcción, geofísica, utilización de satélites, uso de dispositivos móviles, entre otras.
Beneficios y ventajas de la gerencia de proyectos
Se indican a continuación los principales beneficios y ventajas que se pueden obtener cuando se aplica en una obra la GP:
• Disminuye al máximo las posibles desviaciones del proyecto respecto de los parámetros predefinidos de tiempo, costo y calidad.
• Permite un control mucho más oportuno y preciso de una obra, a diferencia de aquellas en las que se carece de esta herramienta.
• Contar con una GP profesional y experimentada inhibirá acciones de corrupción.
• Posibilita asignar los recursos necesarios para los estudios de factibilidad, inversión y proyecto ejecutivo que cualquier obra requiere, en especial aquéllas de gran magnitud, complejidad y multidisciplinarias; ayuda a que éstas se puedan iniciar con un grado tal de avance en el proyecto ejecutivo, que evita afectaciones durante la construcción; ayuda a que en el inicio de la obra se cuente con los permisos necesarios, en especial el derecho de vía, lo cual evitará retrasos, reclamos del contratista y otros efectos nocivos para el proyecto.
• Contribuye a que las desviaciones sean mínimas durante las diferentes fases de un proyecto, lo cual reduce notablemente retrasos, sobrecostos, disputas y controversias cliente-supervisor-constructor posteriores a la conclusión de la obra y ayuda a un proceso ágil de entrega y finiquito.
• La aplicación de la GP es fundamental para lograr la satisfacción del cliente
