Características de un proyecto de infraestructura que condicionan su financiamiento
Para el financiamiento de proyectos de infraestructura existen, en general, recursos disponibles en la banca comercial y de fomento y en el mercado de capitales, pero hacen falta proyectos estructurados que ofrezcan cierto nivel de certidumbre a los potenciales acreedores. La incertidumbre radica en diversos factores que condicionan el flujo de los recursos, y tales factores no siempre se toman en cuenta durante la preparación de los proyectos; algunos de ellos se analizan aquí.
Esteban Figueroa Palacios Ingeniero civil, consultor en planeación y financiamiento de infraestructura. Profesor de Planeación.
La dotación de infraestructura suficiente y oportuna es una condición indispensable para el desarrollo de las vocaciones económicas de un país. Ninguna economía puede establecer un ciclo virtuoso de crecimiento si no dispone de energía, agua, vías de comunicación y servicios de telecomunicación y transporte eficientes. La inversión en infraestructura tiene múltiples efectos en la dinámica económica. Durante su construcción genera empleos y propicia una derrama económica que estimula a las economías de la región en la que se desarrolla y, de manera agregada, si se establecen programas de inversión en todo el país, su efecto se refleja en el crecimiento del producto interno bruto, por su notable efecto multiplicador. Una vez que las infraestructuras operan, contribuyen de manera determinante a la eficiencia de todos los sectores productivos; elevan su competitividad local y global.
Estas cualidades de la inversión en infraestructura las confirmó Robert Zoellik, expresidente del Banco Mundial: “La clave pueden ser las medidas de estímulo. Si tomamos como ejemplo China en 1998, la inversión en infraestructura sirvió para crear empleo, pero también para sentar las bases de la productividad y el crecimiento futuro. Si creamos infraestructura que ponga a la gente a trabajar, puede ser una forma de unir retos de corto plazo con estrategias de largo plazo” (El País, 24/05/2009).
Sin embargo, la tentación de invertir en infraestructura, por los bonos políticos que ofrece un gobierno en el corto plazo, puede derivar en inversiones ineficientes o innecesarias. La crisis financiera mundial de 2008-2009 dio lugar a un consenso respecto a la necesidad de reactivar las economías del mundo mediante un rápido y enérgico programa de inversiones en infraestructura. El entonces presidente de Estados Unidos, Barack Obama, afirmó: “Crearemos millones de empleos a través de la inversión más grande en infraestructura nacional desde la creación del Sistema Federal de Autopistas de los años cincuenta” (The Economist, 7/02/2009). Esta prisa, entonces justificada por la amenaza del estancamiento de las economías de los países más ricos del mundo, a menudo resulta en proyectos mal construidos o, en el peor de los casos, inútiles, pues no se ha entendido plenamente en el ámbito de la toma de decisiones políticas que un proyecto de infraestructura es de largo aliento, requiere no solo grandes inversiones sino también tiempo para su estudio y materialización. Los plazos de desarrollo van de meses a varios años, antes de iniciar su construcción.
Para poder iniciar un programa ambicioso de inversión en infraestructura, los gobiernos deben invertir primero en la preparación de planes integrales que contemplen las necesidades futuras de la economía atendiendo a la estrategia de desarrollo de todos los sectores productivos, en el desarrollo de planes específicos para cada tipo de infraestructura (transporte, energía, agua)1 y en la integración de carteras de proyectos, juiciosamente priorizados, que incluyan los estudios básicos, la ingeniería del proyecto constructivo y las negociaciones iniciales para la disposición de la tierra. Sin esta previsión, cualquier programa de inversión estará condenado, si no al fracaso, sí a la dilapidación de valiosos recursos públicos.
Es muy relevante tomar en cuenta las siguientes características fundamentales de los proyectos que condicionarán el flujo de recursos financieros.
Impacto espacial y ambiental
Los proyectos de infraestructura modifican el medio natural, ya sea porque emplean y explotan recursos naturales, agua y tierra fundamentalmente, o porque requieren grandes espacios para desplantarlos. En este sentido, son los grandes configuradores del medio natural.
La ocupación territorial de un proyecto de infraestructura de gran magnitud, como una hidroeléctrica, un aeropuerto o un puerto, modifican el paisaje y desplazan a otras actividades productivas. Por las dimensiones de los terrenos que ocupan alteran inevitablemente el entorno natural, económico y social.
La extensión de las áreas destinadas al proyecto y la necesaria alteración del medio natural tienen grandes implicaciones ambientales en todos sus elementos: tierra, agua, flora y fauna, con consecuencias de largo alcance. Estas características suponen que los proyectos se deben estudiar con detalle, ya no solo como un elemento aislado sino como un nuevo componente del entorno, enfatizando sus relaciones con los otros elementos del medio natural. Cuando no se toman en cuenta estas condiciones, las inversiones se pueden incrementar hasta el punto de hacer inviable al proyecto. Los entes financiadores toman en cuenta la necesidad de recursos adicionales para establecer relaciones armónicas del proyecto con el medio natural, sin que estas agreguen ningún beneficio directo al objetivo del proyecto, pues solo reflejan el verdadero costo del proyecto sin subsidios de la sociedad, verdadera propietaria del medio natural.
Impacto social
Así como un proyecto de infraestructura –al necesitar grandes áreas para su desarrollo– desplaza a elementos del medio natural, su inserción en el medio social desplaza también a personas, ya sea físicamente o en sus actividades económicas y sociales.
El primer elemento de contacto de un proyecto de infraestructura con grupos de la sociedad es la disputa por la tierra. En la medida en que el crecimiento demográfico ejerce presión sobre la necesidad de tierra, ya sea como hábitat o como factor de la producción, en esa misma medida surge la tensión entre los dueños o usufructuarios de la tierra y el proyecto.
El segundo contacto entre proyecto y sociedad es la eventual alteración de las condiciones de vida de los vecinos a la obra de infraestructura, que real o figuradamente perciben un cambio que significa una afectación a su bienestar, a veces difícil de identificar o de cuantificar.
La compensación a estos impactos, reales o producto de percepciones humanas, significa sobrecostos que a menudo se omiten o, en el mejor de los casos, se subestiman. De aquí la importancia de que se integren carteras de proyectos con estudios suficientemente detallados y oportunos que incluyan los efectos sociales y sus implicaciones financieras y políticas, para evitar que los proyectos fracasen por costos no previstos en el financiamiento o por retrasos que pueden llegar a ser catastróficos para la eficiencia de las inversiones.
La intervención de sociólogos, antropólogos y politólogos, en el esfuerzo de hallar medidas compensatorias para allanar los obstáculos sociales y reducir su impacto en la economía y financiamiento del proyecto, debe ser ya una condición en el estudio de los proyectos.
Indivisibilidad del proyecto y generación de opciones
Los proyectos de infraestructura tienen dos características: se componen de subsistemas indivisibles, cuya utilidad solo se materializa con la inversión en todas sus partes, y, en contraparte, se pueden segmentar en etapas operativas de diferente capacidad.
La importancia de que el proyecto se planee y diseñe en sistemas indivisibles que se aprovechen desde el inicio en su totalidad –por una parte– y que pueda dotársele de un cierto grado de flexibilidad para no invertir en una capacidad que no generará beneficios inmediatos, lo que constituiría capital ocioso –por otra– elevará notablemente la eficiencia financiera de la inversión.
La planeación técnica y financiera del proyecto debe tomar en cuenta las restricciones que impone la indivisibilidad, que puede dar lugar a sobredimensionar el proyecto, para prever la necesidad de una capacidad adicional en el futuro; este supuesto tiene un alto valor económico y financiero, por lo que se debe buscar limitar las dimensiones a un horizonte de demanda razonablemente predecible y hacer el mayor esfuerzo por dotar a la infraestructura de un cierto grado de flexibilidad que le permita absorber la incertidumbre que inevitablemente envuelve a inversiones de largo plazo.
La flexibilidad se alcanza mediante la generación de opciones reales en el proyecto que creen la posibilidad –sin que haya obligación de ello– de ampliar la infraestructura cuando se alcance un cierto umbral de demanda. El diseño de planes maestros, etapas funcionales o fases de desarrollo permite financiar proyectos en sus etapas iniciales, cuando la incertidumbre es mayor, y facilita el flujo de recursos en las etapas posteriores, cuando se dispone de más información de la demanda.
Horizonte de planeación y riesgos en el financiamiento
Una característica de los proyectos de infraestructura es la de los plazos necesarios para su desarrollo y su vida operativa. Estas condiciones son un serio obstáculo para cumplir objetivos políticos, que siempre están acotados por plazos electorales y poco tienen que ver con los necesarios para estudiar y construir una obra de infraestructura.
La inversión de recursos públicos en proyectos poco estudiados y construidos aceleradamente solo lleva a inversiones financieramente ineficientes y, con frecuencia, a obras de mala calidad. Esto tiene implicaciones en los costos operativos y de mantenimiento, que se tienen que erogar por muchos años después de su puesta en marcha. Es decir, la decisión de acelerar la maduración de un proyecto impone sobrecostos que, por materializarse después, son poco visibles durante la construcción. Cualquier ahorro en la fase de construcción, por la urgencia política de construir una obra cuando no se dispone de los recursos suficientes o el tiempo necesario para estudiar un diseño detallado, conduce inevitablemente a problemas de calidad que la sociedad pagará durante toda la vida útil de la infraestructura.
Es indispensable establecer de manera responsable un proceso de planeación ordenado y programado, con suficiente antelación a la decisión de iniciar la inversión, que permita anticipar las necesidades de la sociedad, con proyectos estudiados y bien fundamentados. Las dependencias públicas responsables de dotar de infraestructura a la sociedad deben reconfigurar sus cuerpos técnicos de estudios básicos y de diseño, que se desmantelaron en los últimos más de 30 años, para que las decisiones de inversión se sustenten en proyectos construibles, con estudios básicos completos y adecuadamente analizados para evitar sobre o subdiseños.
La integración de comités de proyectos, similares a la actual Unidad de Inversiones, que avalen los proyectos desde el punto de vista de la eficiencia económica y presupuestaria para autorizar una obra cuando su expediente técnico esté completo y razonablemente detallado, después de que un ponente lo presente y defienda, daría cierta garantía a las inversiones, pues sin duda reduciría los sobrecostos, por imprevistos debidos a proyectos incompletos o defectuosos, limitaría las extensiones en los programas de construcción y contribuiría a elevar la calidad de las obras. Se aseguraría, además, mediante el proceso riguroso de planeación, que se hará bien el proyecto correcto, pues de nada sirve hacer bien un proyecto que no contribuye a los objetivos económicos.
Estos comités deberían integrarse con ingenieros de amplia experiencia, no involucrados formalmente en la estructura de la dependencia que desarrollará el proyecto, y de reconocida solvencia moral.
Los grandes plazos de desarrollo, inversión y operación de los proyectos de infraestructura introducen factores de riesgo en diversas variables que resulta difícil prever en el horizonte de los proyectos de este tipo. El comportamiento desfavorable de fundamentos macroeconómicos, como la inflación, el precio de las divisas o el costo del dinero, pueden afectar severamente a la economía de un proyecto, hasta el punto de hacerlo inviable. Estas variables son difíciles de predecir en periodos cortos y prácticamente imposibles de anticipar en el plazo de la vida útil de una infraestructura. Además, durante la fase de construcción los proyectos deben enfrentar incertidumbres naturales, como las condiciones del subsuelo, la actividad tectónica, el manejo de corrientes y cuerpos de agua y su exposición a fenómenos meteorológicos, que, si bien son riesgos que se pueden trasladar a terceros, como aseguradoras, incrementan el monto de la inversión y los costos de operación.
El estudio y la definición de medidas de mitigación de estos riesgos se deben establecer como una etapa de los estudios de preinversión. El plan de mitigación, por su parte, que prescribe acciones contingentes, se debe incorporar al expediente del proyecto y diseñar el mecanismo de seguimiento a dichas acciones. El propósito de estas medidas es evitar o reducir el impacto de imprevistos que dejan inconclusas o pospuestas obras de infraestructura prioritarias, por falta de recursos.
Cuando el riesgo es elevado o muy probable, la decisión de construir por etapas o de generar opciones, como se mencionó antes, constituyen medidas muy valiosas.
Conclusiones
La importancia de la infraestructura no solo se refiere a su contribución al desarrollo, sino también a sus efectos colaterales –conocidos como externalidades negativas– sobre el medio ambiente natural y social; si no se atienden oportuna y anticipadamente estos efectos, los proyectos sufrirán severos impactos en su costo y plazo de ejecución, con el consiguiente efecto en las condiciones de financiamiento.
La posibilidad de generar opciones reales dándole flexibilidad a los proyectos para evitar la condición de indivisibilidad y tratando de planear etapas parciales operativas daría a los proyectos un margen más amplio para hacerlos financiera y económicamente factibles.
Por otra parte, las incertidumbres macroeconómicas, de demanda y de la ocurrencia de fenómenos naturales pueden mitigarse dándole al proyecto el tiempo necesario para la planeación, los estudios básicos y el diseño, de manera que la construcción se inicie con más información que dé seguridad a los entes financiadores. La verificación de que un proyecto está en condiciones de financiarse y construirse, dejando un riesgo residual que se considere administrable durante su desarrollo, se puede valer de comités de expertos que revisen y aprueben su ejecución
1 En México, el Plan Nacional de Desarrollo pretende satisfacer estos requisitos; sin embargo, adolece de serias limitaciones conceptuales. Si bien se deriva de objetivos nacionales, las estrategias parecen más órdenes ejecutivas que acciones articuladas que tomen en cuenta los obstáculos que enfrentan. Por otra parte, llegan a nivel de proyectos que surgen más de demandas sentidas o de promesas políticas que de un plan sectorial estructurado. Las carreteras, en escala federal, han avanzado mucho en este sentido, pero falta un esfuerzo integrador con las actividades productivas regionales y con los otros modos de transporte. En cualquier caso, no se llega más allá de perfiles de proyecto y solo se avanza en los estudios detallados cuando se ha tomado la decisión de inversión.
