Naxhelli Ruiz Rivera Investigadora del Instituto de Geografía de la UNAM. Vicepresidenta del Comité Científico del Programa de Investigación Integrada en Riesgo de Desastres de la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres.
Julio César Fuentes Quezada Consultor en Economía Urbana y Financiamiento del Instituto Lincoln de Políticas del Suelo, ONU-Habitat, BID, GIZ, Infonavit, IDOM, Secretaría de Movilidad de la CDMX, entre otros. Miembro del equipo evaluador del Programa Nacional de Reconstrucción 2020.
Los daños y pérdidas asociados a fenómenos de gran magnitud han sido estimados por diferentes disciplinas (especialmente la actuaría y la ingeniería). Sin embargo, persiste el problema acerca de quién debe hacerse cargo de los costos de la gestión de riesgos y de los desastres y de qué manera, especialmente una vez que estos se han materializado. Este artículo es una invitación a mirar el financiamiento ante desastres como un reto que rebasa las fronteras disciplinarias; no trata de proyectos de ingeniería, pero busca fomentar diálogos interdisciplinarios entre la ingeniería y otras áreas que aportan ideas relevantes a la práctica de la ingeniería. Se mencionan ejemplos para prevenir inundaciones y ejemplos de soluciones ingenieriles concretas.
Un primer paso para entender los costos de los desastres es plantear las diferencias entre daños y pérdidas. Si bien en el lenguaje común ambos conceptos suelen usarse de forma indistinta, en la gestión de riesgos de desastre tienen implicaciones muy diferentes. Los daños se definen como “las afectaciones expresadas en términos monetarios que sufren los acervos de cada uno de los sectores durante el siniestro. Estos ocurren durante el evento que causa el desastre. Según el sector considerado, los acervos incluyen los activos físicos, como edificios, instalaciones, maquinaria, equipos, medios de transporte y almacenaje, mobiliario, obras de riego, embalses, sistemas de vialidad y puertos” (Cepal, 2014).
Los daños son la medida a la que comúnmente se recurre para estimar los costos, ya que pueden determinarse relativamente rápido y se refieren únicamente a bienes materiales, sobre todo a viviendas e infraestructuras. En cambio, las pérdidas y gastos adicionales son “bienes que se dejan de producir y servicios que se dejan de prestar durante un lapso que se inicia tan pronto ocurre el desastre y se prolonga hasta que se alcanza la recuperación y la reconstrucción total” (Cepal, 2014).
Como se podrá imaginar, una estimación de las pérdidas no puede establecerse inmediatamente después de la fase crítica de un desastre. Por el contrario, su cálculo requiere tiempo y no depende solamente de los daños sino también de otros factores sociales y económicos, como la efectividad de las políticas públicas y las estrategias del sector privado destinadas a la continuidad de operaciones. No es hasta un tiempo después de la fase crítica que pueden estimarse las pérdidas, por lo cual las medidas generalmente utilizadas en México –que en realidad estiman casi exclusivamente los daños– subestiman los costos totales del desastre en los diferentes sectores, por el hecho de no considerar las pérdidas asociadas.
¿Quién paga qué?
Una visión ampliamente aceptada sobre quién debe asumir los costos de los desastres se centra en el concepto de transferencia del riesgo, en todas sus diferentes versiones e instrumentos, desde bonos catastróficos hasta los seguros individuales, pasando por pólizas colectivas. Sin dejar de lado sus posibles beneficios, hay factores de fondo por los cuales la transferencia de riesgo no puede verse como la única salida. Por ejemplo, cuando el sector asegurador decide retirarse de zonas geográficas de alto riesgo (Taylor, 2024), lo cual ha sido incluso reconocido por algunas reaseguradoras (Ellenrieder y Rauch, 2024). Un límite para estos instrumentos radica en la imposibilidad de aumentar las primas entre la población afectada, ya que los premium necesarios para cubrir esos costos en casos de desastre son imposibles de pagar para la población más vulnerable o expuesta.
Los diferentes enfoques del riesgo definen los costos y la responsabilidad asociada de distintas maneras. Por ejemplo, el enfoque actuarial, en el que se basa la transferencia de riesgos, lo define en gran medida a partir de criterios de valuación que generalmente no consideran los costos actualizados de la reposición de los bienes o su valor de uso. En cambio, los enfoques de prevención –como los basados en una filosofía de resiliencia estructural– consideran los costos del riesgo como una inversión socialmente distribuida para evitar su ocurrencia. La diferencia entre uno y otro enfoque no es menor, ya que implica lo que los teóricos de la gestión integral de riesgos de desastre conocen como “el desastre evitado” (Kelman et al., 2023).
Sin embargo, la incertidumbre desempeña un papel clave. Debido a que la evaluación de los riesgos de gran magnitud no puede establecer pronósticos precisos de corto plazo, ante escenarios percibidos como inciertos hay pocos alicientes, tanto para la inversión preventiva (pública y privada) como para el diseño de herramientas financieras que puedan enfrentar condiciones catastróficas. A eso debe sumarse un insuficiente conocimiento sobre los escenarios que enfrentarían regiones y ciudades específicas ante ciertos fenómenos, por lo cual hay una escasa relevancia de la prevención en las finanzas públicas y limitados incentivos para considerar los costos de los desastres en la planeación a mediano y largo plazo.
En una planeación financiera que considere estos aspectos del riesgo e incertidumbre, en el ámbito de los gobiernos y del sector privado y social, se debe establecer un conjunto de instrumentos administrativos, fiscales y de inversión en el territorio para a) reducir daños y pérdidas (enfoque de prevención de impactos), b) fortalecer las capacidades y sostenibilidad de las infraestructuras críticas y de sectores estratégicos (enfoque de retención de riesgos) y c) generar mecanismos para afrontar el riesgo residual (enfoque de transferencia de riesgos). Estos tres enfoques combinados pueden generar una “caja de herramientas” para que ciudades, regiones y diferentes sectores puedan afrontar el riesgo de desastres, con mecanismos que abarcan un conjunto amplio de estrategias financieras: ahorro y gasto público, deuda, aseguramiento, recaudación fiscal y donaciones.
¿Invertimos o gastamos?
Es importante notar que hay una diferencia sustantiva entre la inversión preventiva y el gasto que se requiere para afrontar una situación de desastre, que a todas luces es el momento en el que más dificultades se tienen para obtener recursos y movilizarlos. Desafortunadamente, una gran parte de los gobiernos locales de México se encuentran en una situación de insuficiencia de recursos para financiar los bienes y servicios que su población requiere y,
más aún, para diseñar estratégicamente sus finanzas y con ello minimizar los posibles daños y pérdidas. Por eso es fundamental fortalecer la inversión preventiva y prospectiva, en lugar de centrarse en las estrategias reactivas. De hecho, invertir en prevención es más costo-efectivo que gastar en reconstrucción. Según la Oficina de
las Naciones Unidades para la Reducción del Riesgo de Desastres, por cada dólar invertido en la reducción y prevención de riesgos se pueden ahorrar hasta 15 dólares en la recuperación después de un desastre; en países de ingresos bajos y medios, la inversión en infraestructura resiliente produce 4 dólares de beneficios por cada dólar invertido. Prevenir genera ahorros significativos a largo plazo en comparación con los costos de recuperación después de un desastre (UNDRR, 2020).
Considerando que la mayor prioridad es evitar la materialización del desastre, el gasto preventivo debe verse como una inversión, la cual implica una normativa y un diseño de gobernanza acorde con ese enfoque. Sin embargo, en la mayor parte de las ciudades de México existen limitaciones para implementarlo, debido a factores antagonistas –un factor antagonista se refiere a la tensión que existe entre el costo de una acción encaminada a reducir el riesgo y la ganancia asociada a no reducirlo.
Un ejemplo de este antagonismo es lo que en urbanismo se conoce como plantas bajas activas, y en ingeniería como plantas bajas débiles. De acuerdo con las metodologías existentes de valuación inmobiliaria, una planta baja activa –es decir, un espacio comercial abierto, en cuyo diseño se abre al exterior de la edificación, con el fin de atraer clientes– es un elemento que valoriza el suelo sobre el que se edifica, ya que presenta la posibilidad de obtener una rentabilidad mayor. Sin embargo, la configuración arquitectónica de esas plantas bajas activas no necesariamente forma parte del diseño estructural original de una edificación, especialmente en construcciones antiguas, lo que impulsa activamente a los propietarios a realizar alteraciones estructurales (en especial el retiro de columnas y muros de carga), sin considerar las implicaciones que ello conlleva en términos de seguridad. Lo más grave es que tales intervenciones no solo carecen de penalización, sino que incluso son premiadas por el mercado inmobiliario, al valorizar el inmueble y hacerlo económicamente más deseable.
Inversión distribuida
Este ejemplo específico lleva a tratar el problema del diseño administrativo y de gobernanza de los sectores involucrados en la prevención, puesto que implica distribuir la inversión. Por supuesto, el apego del sector de la construcción a los reglamentos de construcción y sus correspondientes Normas Técnicas Complementarias y a las legislaciones locales de protección civil y gestión integral de riesgos es fundamental. Sin embargo, a esa inversión se debe sumar un gasto mucho mayor en inspección y sanción, así como una reorganización profunda de los sistemas de verificación administrativa en casos de alteración estructural y de cumplimiento de las disposiciones relativas a los usos de suelo permitidos.
Ello implica también una revisión de un sistema que se basa exclusivamente en responsivas de auxiliares de la administración pública, así como transitar hacia sistemas mixtos, combinados con verificación administrativa, como lo tienen países con regulaciones de verificación estructural mucho más sólidas (por ejemplo, los procesos de verificación y cumplimiento de Nueva Zelanda o el sistema de verificación e inspección de España).
Asimismo, se deben alinear dos normativas: la urbanística y la de seguridad estructural, aunque implique la generación de menos plusvalías y, por lo tanto, una posible reducción de los ingresos fiscales asociados a estas. Aunque estas acciones podrían constituir un costo al erario, también representan un componente de inversión preventiva con mejores resultados regulatorios que los basados solamente en responsivas privadas.
Impactos financieros de los desastres
Las omisiones y carencias de inversión pública preventiva se asocian directamente con los impactos de los desastres. Si varias de esas inversiones no se asumieron preventivamente, después del desastre los costos tendrán que ser socializados entre los grupos de población afectados, o asumidos por el Estado. A pesar de que el papel de la gestión de riesgos es reducir lo más posible esos daños, existen abanicos de opciones con las que cuentan los diferentes gobiernos, especialmente los locales, para hacer frente a las crisis.
El conjunto de opciones de financiamiento más interesantes se encuentra, quizá, en algunos mecanismos fiscales y administrativos denominados en la jerga urbanística “instrumentos de captura de plusvalías” (land value capture o LVC). Estas herramientas tienen potencial para financiar parcialmente acciones preventivas, o, en ciertas circunstancias, para contribuir a la reconstrucción (Acosta y Fuentes, 2023). Por ejemplo, algunas de las posibles acciones preventivas contra inundaciones abarcan infraestructuras urbanas como retardadores pluviales domiciliarios, cesión de suelo arbolado en áreas inundables y restricciones a la impermeabilización. Estas intervenciones pueden ser financiadas mediante mecanismos tributarios como impuestos a la propiedad con incentivo verde, contribuciones de mejoras o participación en plusvalías en obra pública (De la Sala et al., 2019). Ejemplos de tales acciones ya han sido implementadas en diferentes ciudades de América Latina. Bajo este modelo también se podrían financiar diversos tipos de intervenciones y acciones de mejora desde la ingeniería civil tendientes a reforzar la seguridad estructural de edificios que, por diversos motivos, se encuentran en un alto riesgo de daño o colapso ante un futuro sismo, así como mejorar los sistemas de drenaje para prevenir inundaciones e, incluso, incorporar infraestructura resiliente, como ya se hace en algunas ciudades costeras.
Existe vasta evidencia acerca del potencial que tienen los LVC para ampliar los recursos disponibles de las ciudades, a partir de fomentar y regular el crecimiento urbano. Por ejemplo, rehabilitar áreas degradadas, crear nuevos desarrollos urbanos, recuperar los costos de inversiones públicas, preservar edificios con alto valor histórico, financiar nuevos sistemas de transporte, restringir el crecimiento en zonas con limitado acceso a equipamiento e infraestructura urbana, o proteger áreas con un alto valor ambiental (Smolka, 2013).
La Ciudad de México tiene una experiencia de implementación de este tipo de instrumentos ante casos de desastres: como consecuencia del sismo del 19 de septiembre de 2017 (19S), se implementó la concesión de derechos adicionales de edificabilidad (DAE), para reconstruir los edificios derrumbados o demolidos tras el sismo. Mediante este instrumento, los propietarios de estos edificios obtuvieron el incremento de hasta un 35% de las densidades de construcción de sus terrenos. No obstante, su implementación no estuvo exenta de obstáculos, atribuibles no solo a la complejidad técnica –de carácter jurídico, principalmente– sino también a condicionantes de corte político, social y económico. En la práctica, el gobierno se enfrentó con varios obstáculos para su implementación en la fase de reconstrucción después del 19S, lo cual derivó en el retraso del inicio de las obras físicas de reconstrucción y, con ello, del retorno de las familias afectadas a sus hogares.
En el mundo, existen pocos casos de implementación de LVC para prevenir o reconstruir los daños tras un desastre, aspecto en el que dichos instrumentos podrían tener un alto potencial, ya que implican procesos de rehabilitación y renovación urbanas (Acosta y Fuentes, 2023). La implementación de los DAE en la CDMX tras el 19S fue singular, ya que no existe evidencia documentada acerca de otra ciudad del mundo que lo haya hecho para casos de desastres.
Conclusión
La pregunta sobre quién asume los costos de los desastres, tanto en su componente preventivo como en su componente reactivo, involucra temas incómodos porque toca elementos de la gobernanza del riesgo que muchas veces no estamos dispuestos a cambiar o sacrificar. En un sistema lleno de factores antagonistas, es comprensible que cada uno de sus participantes desee maximizar sus ganancias y disminuir la parte que está dispuesta a invertir como gasto asociado a la reducción del riesgo de desastres. Sin embargo, enfrentar estos aspectos es necesario para invertir en las opciones disponibles y, con ello, empujar a los sectores público, privado y social para que asuman los costos que les corresponden. Además, las estrategias financieras deben ser combinadas: echar mano de múltiples fuentes de financiamiento y no depender solamente de la transferencia del riesgo
Referencias
Acosta, C., y J. Fuentes (2023). Building rights for funding housing reconstruction: Mexico City’s after the 2017 earthquake. En: A. Singh, Ed. International Handbook of Disaster Research. Singapur: Springer.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal (2014). Manual para la evaluación de desastres.
De la Sala, S., et al. (2019). Políticas de suelo, derecho urbanístico y cambio climático: instrumentos urbanísticos-tributarios como medidas para enfrentar al cambio climático. Lincoln Institute of Land Policy.
Ellenrieder, T., y E. Rauch (2024). Flood risks on the rise. Greater loss prevention is needed. Munich Re.
Kelman, I., et al. (2023). We rarely hear about the disasters that were avoided – but there’s a lot we can learn from them. The Conversation.
Smolka, M. (2013). Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina. Políticas e instrumentos para el desarrollo urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy.
Taylor, M. (2024). New law allows insurance companies to flee the flood market. Here’s how it could have major long-term impacts for homeowners. The Cold Down.
United Nations Office for Disaster Risk Reduction, UNDRR (2020). Financiamiento de la prevención.
