La infraestructura del agua en México
El agua, como elemento básico para la vida, no ha sido suficientemente valorada en México. Es tiempo de darle su merecida importancia. El no hacerlo siempre conlleva serias consecuencias, muchas irreparables. Los retos y problemas del agua hoy nos rebasan y ya han repercutido en la calidad de vida de la población y condenan cada vez más nuestro futuro.
Los problemas del agua no se pueden resolver en el corto plazo, ya que se han acumulado a lo largo de muchos años. Es necesario llevar a cabo un proceso de planeación de largo plazo que sirva de base para plantear estrategias a seguir, que vayan más allá de las administraciones gubernamentales sexenales.
La solución a los problemas del agua se construye a partir de una mejor organización, una sociedad informada y comprometida e instituciones con suficientes recursos para cambiar el rumbo del país, desde un creciente deterioro hídrico hacia la sustentabilidad.
La situación actual de los recursos hídricos
La distribución del agua en el país contrasta con los centros de demanda. Donde hay mayor disponibilidad (sur y sureste) hay menos población y actividades productivas; donde hay menos agua (centro y norte) es mayor la demanda y se ha recurrido a la extracción de agua subterránea hasta sobreexplotar los 157 acuíferos más importantes de los 653 existentes. Esta situación se agravará con el cambio climático, el crecimiento de la población, así como con el desarrollo territorial que surgirá con el nearshoring y con la urbanización e industrialización del país.
Las políticas de desarrollo nacional no atienden la disponibilidad de agua (figura 1). La responsabilidad de otorgar autorizaciones para el uso del suelo vinculado con el desarrollo urbano reside en los municipios, que han sido proclives, en muchos casos, a autorizar asentamientos en zonas de inundación y de baja disponibilidad de agua.
En las cuencas desarrolladas, el uso y aprovechamiento de las aguas superficiales y subterráneas se ha dado a costa del medio ambiente, que era el usuario natural de toda el agua en su condición original.
La regulación del uso del suelo, es decir, el ordenamiento territorial, debe tomar en cuenta los ecosistemas y en particular la disponibilidad de agua, sobre todo para la agricultura de riego, actividades industriales altamente consumidoras de agua y nuevos asentamientos humanos. Es necesario fortalecer los instrumentos de los que disponen las autoridades a cargo de la regulación del uso del suelo, especialmente la planeación del desarrollo regional, para que el manejo del agua sea sustentable.
Servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento
Aunque en escala nacional existe información relacionada con elevadas coberturas de servicios de agua (96%) y alcantarillado (94%), hay 21.3 millones de personas sin servicio público de agua potable y 28.9 millones sin servicio público de drenaje (tabla 1); además, de esa población con servicio, solo el 56% cuenta con agua diariamente, es decir, con servicio continuo y con alcantarillado en sus casas.
La infraestructura para abastecimiento de agua potable a las ciudades y pequeñas localidades presenta pérdidas en las conducciones, en las redes de distribución y dentro de las viviendas. El agua no facturada (que incluye pérdidas reales y aparentes) alcanzó el 58% en 2018.
Una de las razones por las que hay deficiencias en los servicios es que las tarifas que se cobran no alcanzan para pagar los costos de operación y mantenimiento en muchos casos, menos aun el costo de la recuperación de la inversión en infraestructura; además, por el reducido monto de las tarifas, no se propicia el uso eficiente del agua. La autorización de las tarifas por los congresos estatales se rige por criterios políticos en vez de técnicos y económicos y, en consecuencia, se quedan cortas.
Mejorar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento significa construir la infraestructura con la capacidad necesaria, pues actualmente resulta insuficiente: presas, sistemas de pozos, acueductos, plantas de bombeo, plantas de potabilización y redes de distribución de agua y de alcantarillado. Las inversiones tradicionalmente provinieron de recursos presupuestales del gobierno federal, pero en los últimos años ese apoyo se ha reducido. Entre 2013 y 2020 las inversiones federales en el sector hídrico disminuyeron un 38% (figura 2).
La población nacional se abastece de agua potable principalmente con aguas subterráneas, sobre todo de acuíferos sobreexplotados, lo que plantea problemas
de costos crecientes de extracción de aguas cada vez más profundas y en ocasiones de mala calidad, pues se extrae agua con sales disueltas; en otros casos, la extracción de agua genera hundimientos y agrietamientos del suelo que afectan las propias instalaciones de agua, vialidades, el drenaje pluvial y sanitario y las edificaciones urbanas, con costos muy importantes para la sociedad.
A esta situación se suma que el cambio climático ya está afectando los servicios por las sequías más frecuentes, más intensas y prolongadas, y seguramente afectará en mayor medida los sistemas de abastecimiento de agua potable, como ya ha sucedido en el Sistema Cutzamala, que abastece a la Zona Metropolitana del Valle de México, y los sistemas regionales que dan servicio a la zona conurbada de Monterrey, con repercusiones sociales, ambientales, de salud y económicas de gran importancia.
Con el objetivo de contar con agua de buena calidad para el consumo humano, se han modificado las normas de agua potable para garantizar el cumplimiento de más parámetros; el problema para su cumplimiento es la insuficiencia de recursos económicos de los organismos y autoridades prestadoras de los servicios, a lo cual se suma un insuficiente control y vigilancia de dicha normativa.
En las comunidades rurales, los niveles de cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento son menores que en las áreas urbanas; su satisfacción es difícil y costosa por el tamaño reducido y la dispersión de las localidades en todo el territorio nacional.
En la mayor parte del país la recolección de las aguas residuales se hace con sistemas combinados, es decir, se conducen a través de las mismas tuberías el agua de lluvia y las aguas residuales.
El aprovechamiento de las aguas residuales va tomando cada vez más importancia en el mundo, porque su tratamiento permite utilizarla para diversos fines como el riego y la industria, entre otros, y, en la perspectiva de la economía circular, es factible utilizar los residuos que se generan en el proceso. En nuestro país esa reutilización es parcial y predomina para fines de riego agrícola, pero en la mayoría de los casos se aplica sin llevar a cabo el tratamiento necesario, lo que provoca problemas de salud entre los agricultores y eventualmente en los productos agrícolas de consumo humano.
También se debe privilegiar la recarga inducida, sobre todo en acuíferos sobreexplotados como el del Valle de México.
A continuación, se mencionan las principales actividades que sería necesario realizar para satisfacer los grandes rezagos en materia de los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje pluvial y saneamiento:
- Es necesario avanzar en la construcción de infraestructura de agua potable, drenaje y tratamiento de aguas residuales para hacer llegar los servicios a los lugares que no los tienen. Al hacerlo, hay que cumplir las nuevas normas de agua potable y de las descargas de las aguas de retorno, e incluso hacerlas más estrictas que las actuales.
- El desarrollo de la infraestructura mencionada requiere un crecimiento importante de los apoyos presupuestales federales para su financiamiento, por la crítica situación económica y financiera de los organismos operadores y de las autoridades responsables de la prestación de los servicios.
- En las comunidades rurales es recomendable explorar modelos de autogestión con el apoyo técnico y económico de los gobiernos municipales y estatales.
- Es indispensable reducir la sobreexplotación de los acuíferos con medidas de uso eficiente del agua como el control de fugas –tomando en cuenta el impacto en la recarga–, la reducción de los consumos domiciliarios con muebles de baño ahorradores, la micromedición domiciliaria en la mayoría de los domicilios de los consumidores y tarifas que desalienten el consumo excesivo y el desperdicio del agua dentro de las viviendas.
Se debe promover el reúso de las aguas residuales como una alternativa.
Un aspecto relevante es la medición, en particular los niveles estáticos y dinámicos de los acuíferos, la calidad del agua y sus descargas a los cuerpos de agua, la sobreexplotación de acuíferos; para atender las demandas de agua, procesos de tratamiento avanzados en las modalidades de reúso indirecto a través de la recarga de acuíferos y almacenamiento en presas, y reúso directo, este con una normativa de estricto cumplimiento y con un exhaustivo control.
Es indispensable desarrollar una campaña nacional permanente de control de fugas, que debe comenzar por un sistema de medición de los volúmenes captados en las fuentes de abastecimiento y la micromedición en los domicilios de los usuarios, para hacer estimaciones confiables de las fugas y de los consumos del agua, sectorizar las redes de distribución, detectar fugas y desarrollar acciones para corregirlas. El potencial de ahorro podría ser significativo, pero es conveniente tener presente que son procesos cuya implementación toma años y que requieren inversiones importantes.
Es recomendable que la autorización de las tarifas quede a cargo de organismos autónomos con una amplia y representativa participación ciudadana, y no de los congresos de los estados, para que atiendan a la búsqueda de la calidad de los servicios y no razones políticas. Las tarifas deben reflejar el costo del agua potable, del alcantarillado sanitario, del drenaje pluvial y el costo del servicio de tratamiento.
Es cada vez más importante que la infraestructura existente para la prestación de los servicios sea resiliente, para afrontar fenómenos como las sequías e inundaciones que afectan a la población, sobre todo a la más desprotegida (figura 3). La resiliencia implica organización ciudadana, redundancia en las instalaciones y economía circular, entre otros aspectos.
Agua para la agricultura de riego
En escala nacional, el mayor usuario de agua es la agricultura de riego; utiliza aproximadamente el 76% del volumen de agua que se consume en el país por año. El 36% del agua utilizada es subterránea, y el 64%, agua superficial.
La agricultura de riego tiene una importancia estratégica nacional para la producción de alimentos básicos y también para los de alta importancia económica y constituye un elemento vital de la seguridad alimentaria, la cual puede ser vulnerable si se depende de la importación de alimentos.
Se riegan 6.5 millones de hectáreas: 3.5 millones en distritos de riego y 3.0 en unidades de riego (figura 4).
El riego es fundamental en la producción agrícola, en especial de granos básicos. Se siembran granos en el 24% de la superficie total bajo riego, y en ese 24% se producen más de 19.2 millones de toneladas, es decir, un 51.9% de la producción total nacional, y representa el 50.6% de su valor comercial.
Comparada con la producción de granos en las superficies de temporal, la producción por hectárea con riego de estos granos es 3.4 veces mayor y, en el valor de la producción por hectárea, es 3.2 veces mayor.
Se estima que la eficiencia global en el uso del agua en los 86 distritos de riego es del orden del 36%, por lo que se pierde alrededor del 64% del agua extraída de las fuentes de abastecimiento. Estas pérdidas ocurren en los canales y tuberías de conducción y en los de distribución, así como dentro de las parcelas, ya que el riego se lleva a cabo generalmente por anegamiento de los terrenos.
Los usuarios del agua para riego no pagan derechos por su uso y aprovechamiento, a menos que excedan el volumen autorizado; esto es difícil de determinar, porque la medición a nivel de entrega parcelaria es casi inexistente. Por otra parte, el uso del agua subterránea recibe un subsidio en el precio de la energía eléctrica que consumen los equipos de bombeo. Las dos condiciones mencionadas deben revisarse para inducir un uso más eficiente del agua en la agricultura, lo cual es esencial para garantizar la seguridad alimentaria y la sostenibilidad ambiental.
A continuación se mencionan las principales actividades que sería necesario realizar a través de una planeación y programación de los presupuestos federales, estatales y de las uniones de usuarios de riego en el corto, mediano y largo plazo, para lograr un uso eficiente del agua en la producción de alimentos:
Para atender el crecimiento de la demanda de alimentos del país y para mantener una balanza favorable en su exportación-importación, se deben desarrollar planes y programas de corto, mediano y largo plazo en dos aspectos relacionados con la agricultura de riego:
Aumentar la productividad por unidad de tierra.
Incrementar la superficie cultivada.
Lo anterior con una relación promedio de 70/30 entre estos dos caminos, es decir, el 70% basado en el aumento de la productividad y el 30% a través del aumento de la superficie de riego cultivable.
Aumento de la productividad
Se recomienda revestir la totalidad de los canales en todos los distritos y unidades de riego a nivel nacional y, en su caso, entubar algunos de ellos, con el objetivo de reducir las pérdidas de agua hacia el subsuelo por infiltración.
Construir la infraestructura de medición.
Con la participación de recursos presupuestales federales y de los usuarios de los distritos y unidades de riego, fomentar el uso de tecnologías que permitan la menor utilización del agua para riego a nivel parcelario.
Reducir hasta eliminar gradualmente el subsidio a la tarifa de bombeo de aguas subterráneas para riego.
Ampliación de la superficie bajo riego y la de temporal tecnificado
Mediante la aplicación de recursos presupuestales federales debidamente planeados y programados, se considera factible incorporar alrededor de un millón de hectáreas de riego y más de 500,000 de temporal tecnificado en todo el territorio nacional. Se plantea planear y programar los proyectos y las inversiones para alcanzar estas metas en un plazo del orden de 10 años.
Sequías e inundaciones
Los fenómenos hidrometeorológicos extremos de sequías e inundaciones afectan a la población de todo el territorio nacional, por la ocurrencia de lluvias y sequías más frecuentes, más prolongadas y de mayor intensidad. Se trata de un problema global que los países están procurando atender con acuerdos internacionales que incluyen medidas de mitigación. También se adoptan medidas de adaptación locales para reducir el impacto de esos fenómenos.
El cambio climático está cada vez más presente y en nuestro país no se cuenta con suficientes instrumentos –como los radares– para anticiparse a la presencia de los fenómenos hidrometeorológicos; generalmente se actúa en la atención de la emergencia, en vez de hacerlo de manera preventiva.
Aunque se han estudiado políticas públicas para enfrentar esos fenómenos, la implementación ha sido insuficiente por la falta de coordinación interinstitucional y por presupuestos reducidos.
Ante las sequías, el agua subterránea es hasta cierto punto confiable, porque se encuentra almacenada; sin embargo, todos los acuíferos importantes se sobreexplotan cuando aumenta la demanda por el crecimiento natural de la población, por extracciones indiscriminadas para la agricultura o en situaciones de emergencia.
No se puede seguir extrayendo agua más allá de los volúmenes de recarga; los acuíferos se están sobreexplotando, el bombeo es cada vez más caro y los pozos van quedando secos. Por lo que respecta al agua superficial, la disponibilidad es variable en función de las precipitaciones y, en consecuencia, el suministro de agua para todos los usos suele verse afectado, por lo que en los servicios de suministro de agua potable se recurre a entregar el agua por tandeos y en ocasiones es necesario llevar agua en pipas a los sitios de las viviendas.
En esas condiciones, se obliga a la población a recurrir a la compra de agua embotellada con costos que impactan en su economía, frecuentemente muy precaria.
Las inundaciones, cada vez más frecuentes por el cambio climático, ocurren en ciudades que están localizadas en las márgenes de ríos y en superficies muy bajas, donde no se respetan las zonas federales ni las vulnerables, pero también algunas ciudades alejadas de los ríos están sujetas a inundaciones; tal es el caso de la Ciudad de México y de otras como Monterrey, Guadalajara, Irapuato y Querétaro, donde además se presentan hundimientos del terreno por la extracción de agua de los acuíferos, lo que ha obligado a construir sistemas de drenaje con bombeo que encarecen el servicio. Los daños también se sienten en el campo, donde las inundaciones pueden dañar las cosechas.
La regulación y el control de las aguas de lluvia tiene que hacerse en presas que deben estar operando con estándares de seguridad adecuados, producto de un mantenimiento oportuno, pero en general no se cuenta con los recursos presupuestales necesarios para llevar a cabo estas tareas.
A continuación se mencionan las principales actividades que sería necesario realizar para satisfacer los grandes rezagos en materia de los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje pluvial y saneamiento. Asimismo, se mencionan algunas actividades para prevenir y mitigar las grandes sequías e inundaciones, cuya frecuencia es previsible que aumente por el cambio climático global:
- Es necesario dedicar recursos presupuestales a la infraestructura de detección oportuna de fenómenos hidrometeorológicos extremos para fines de seguridad de la población, prevención y mitigación de sus daños.
- Es indispensable formular planes y programas para la atención de emergencias, que permitan actuar oportunamente ante lluvias y sequías intensas. Existen programas ante estos fenómenos que deben actualizarse para atender a las nuevas necesidades derivadas del cambio climático, sobre todo en materia de apoyos a las localidades afectadas; además debe fortalecerse la coordinación interinstitucional y la participación de la población.
- Es conveniente disponer de recursos presupuestales para apoyo a los agricultores ante la ocurrencia de desastres hidrometeorológicos y, en su caso, impulsar el aseguramiento de sus cosechas.
- Se deben destinar recursos presupuestales para contar con sistemas de alertamiento temprano para que la población pueda anticiparse con acciones que le permitan ponerse a salvo con oportunidad.
- Es necesario contar con fondos para atender las situaciones de emergencia, que seguramente seguirán afectando a la población.
Gobernanza
La autoridad del agua (la Comisión Nacional del Agua) ha visto reducidas sus capacidades técnicas y administrativas por los presupuestos insuficientes y en declive que se le han venido asignando desde hace varios lustros, lo que significa menos personal, cada vez menos capacitado y con menor experiencia, mientras las necesidades de agua de la población para todos los usos crecen con mayor velocidad que la economía del país; por ello la gestión del agua tiene un retraso preocupante e influye en el desarrollo social y económico de México.
Esta situación repercute en el desarrollo de actividades sustantivas técnicas y de administración, indispensables para una buena gestión del agua; en las primeras porque impide recurrir a tecnologías y modelos avanzados de aplicación mundial para resolver complejos problemas técnicos de la gestión del agua superficial y subterránea, tanto en cantidad como en calidad, en particular los que se asocian al cambio climático; en administración del agua, porque las concesiones o asignaciones de agua requieren procesos en los que deben intervenir áreas técnicas para determinar si hay disponibilidad para atender las solicitudes de concesión del agua superficial y subterránea, y del área jurídica y administrativa para otorgar los títulos.
El proceso del concesionamiento y asignación de las aguas solicitadas por los particulares y autoridades municipales es complejo, y la sistematización y atención a través de internet, para evitar corrupción, no ha logrado consolidarse. Hasta el año 2020 se tenían 183,000 trámites pendientes o en proceso, y en lugar de reducirse el rezago, se incrementa periódicamente. Esto propicia que los solicitantes construyan las obras para captar las aguas superficiales y subterráneas en forma ilegal, y, una vez que se presenta esta situación, es muy difícil la clausura de dichas instalaciones, por razones sociales.
Se ha planteado dar a la sociedad organizada algunos espacios, cuidadosamente analizados, para que participe con sus opiniones en la toma de decisiones relacionadas con la gestión del agua. La ley prevé la existencia de consejos de cuenca y órganos auxiliares, pero no define la manera de sostenerlos con recursos presupuestales suficientes para su funcionamiento.
Se ha planteado revisar la Ley de Aguas Nacionales, lo cual se considera conveniente sobre todo en lo que se refiere a las concesiones y asignaciones, así como en lo referente a los mercados del agua. Esta ley, con algunas modificaciones como las mencionadas, se considera una buena ley.
En paralelo se puede promulgar una Ley General de Aguas, correspondiente a la modificación al artículo 4º constitucional en relación con el derecho humano al agua y al saneamiento, la cual regularía los servicios de agua, alcantarillado, drenaje pluvial y saneamiento para atender las disposiciones relativas a dicho derecho, la cual debe ser independiente de la Ley de Aguas Nacionales.
Muy relacionados con una adecuada gestión del agua y con la planeación y programación de las obras de infraestructura, debe considerarse que los presupuestos federales para la realización de estudios, proyectos y construcción de infraestructura son insuficientes ante la magnitud de los problemas que afronta el país en materia de aprovechamiento de los recursos hídricos.
Tampoco son suficientes los presupuestos federales para la administración del agua –que incluye recursos humanos y materiales– para la planeación y programación de las obras de infraestructura y para la vigilancia y control de los derechos y obligaciones de los concesionarios del recurso, ni para la medición de la calidad y la cantidad en los cuerpos de agua del país. Esta información es indispensable para la toma de decisiones, tanto con el fin de desarrollar la nueva e indispensable infraestructura, como para realizar balances hídricos y contar con bases sólidas para otorgar las concesiones y asignaciones.
A continuación se mencionan las principales actividades que sería necesario realizar para contar con una buena gestión de los recursos hídricos, es decir, con la gobernanza indispensable para la atención a los usuarios del agua.
- La autoridad del agua debe contar con los recursos humanos y financieros suficientes para atender los graves y crecientes problemas de agua que afronta el país.
- Se deben revisar y modificar o suprimir en la Ley de Aguas Nacionales los mecanismos para las transferencias de derechos de agua entre usuarios, de manera que la autoridad siga teniendo el control sobre las concesiones y cuente con información para determinar la disponibilidad.
- Agilizar la expedición de los ordenamientos de los acuíferos en suspensión de libre alumbramiento, ya que legalmente no se pueden otorgar concesiones aunque haya disponibilidad de agua.
- Los presupuestos federales en materia de agua deben obedecer a una visión y a una planeación y programación de corto, mediano y largo plazos, y deben ser suficientes para una buena gestión del agua; ello permitirá la equidad, mejor medición, control, protección, aplicación del marco jurídico, vigilancia, capacitación, reglamentación y reingeniería institucional a favor de una mejor gobernanza.
- El presupuesto destinado a los estudios, proyectos ejecutivos, construcción, operación y conservación de las obras de infraestructura también se aplicará de manera más eficiente si existen mejores condiciones para plantear y ejecutar dichas obras.
- La participación de la población en las decisiones relativas al agua es un tema que debe analizarse, así como el involucramiento de más actores que opinen y levanten la voz ante problemas del agua.
En cumplimiento de la modificación al artículo 4º constitucional, es necesario que se elabore una Ley General de Agua reglamentaria de dicho artículo referente a los derechos humanos al agua y saneamiento. Ello es independiente de la conveniencia de modificar la Ley de Aguas Nacionales actual que reglamenta el artículo 27 constitucional en la forma antes mencionada.
La importancia estratégica y de seguridad nacional del agua amerita contar con una secretaría, la Secretaría del Agua, para poder avanzar hacia la seguridad hídrica en el país.
Prestar atención prioritaria a la actualización del estudio de los acuíferos compartidos con Estados Unidos, en vista de que se pretende realizar grandes obras para enfrentar los efectos de las sequías y el cambio climático.
Es necesario actuar haciendo estudios de riesgo y de vulnerabilidad hidrológica ante excesos y sequías.
Es necesario tener planes y programas de acción en todas las regiones vulnerables ante desastres naturales Editado por el Comité Técnico del Agua para el documento “Importancia de la infraestructura en el desarrollo económico y social de México”, del Colegio de Ingenieros Civiles de México para entregar a las autoridades de la nueva administración federal.
