El ambiente como motor de cambio de la gestión del agua en México
La alteración del ciclo hidrológico tiene consecuencias que superan lo local. La circulación de humedad atmosférica va más allá de estados, regiones o países, por lo que su disrupción global tendría un impacto económico estimado del 8% del producto interno bruto global para el 2050. El presente artículo recupera las experiencias desarrolladas en México para integrar este componente ecológico en la gestión del agua y expone cómo estas son la vía para contar con una planificación de la administración del agua equitativa, transparente, que conserve la biodiversidad y resiliente ante el cambio climático.
J. Eugenio Barrios Ordóñez Fundación Gonzalo Río Arronte
La consideración del ambiente en la gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) siempre ha sido parte de la intención de sustentabilidad; sin embargo, ha predominado como una condición limitante, más que coadyuvante: un usuario más, un requisito que cumplir, un obstáculo que salvar o la inevitable degradación ambiental con la cual acostumbrarse a vivir. Considerar al ambiente como la fuente de agua y entender al ciclo hidrológico en sus dimensiones sociales, ambientales y económicas es el punto de partida para adoptar políticas públicas que fortalezcan la gestión del agua y garanticen su sustentabilidad, equidad y resiliencia ante las incertidumbres de diferentes tipos que se viven en la actualidad, principalmente la climática. México dio un gran paso para fortalecer la gestión del agua en este sentido, protegiendo el agua para el ambiente con fines ecológicos y sociales en cerca de la mitad de las cuencas del país. Las reservas de agua para el ambiente y las personas son el instrumento que garantiza no solo la sustentabilidad de cuencas y acuíferos, también la total transparencia y rendición de cuentas en el otorgamiento de concesiones a particulares y el cumplimiento de sus condiciones. Ecosistemas sanos con agua en cantidad y calidad son la evidencia de una adecuada gestión del agua.
Introducción
Al hablar de agua, los problemas se reducen a tenerla o no tenerla. Atrás de esta situación se presentan obstáculos de orden natural: se tiene o no agua porque llueve o no, o el agua inunda o es escasa; y otros de orden social, relacionados con aspectos culturales, legales, económicos, de infraestructura, tecnológicos.
La identificación de problemas de agua y el planteamiento de soluciones, ya sea en procesos de planificación hídrica o en soluciones locales, es incorrecta sin el entendimiento del agua como parte del ambiente: el régimen hidrológico actualmente entendido en sus dimensiones ecológicas y sociales, y con profundas implicaciones económicas asociadas a su dinamismo. Esto implica un cambio fundamental en la gestión del agua imperante, basada en extracciones ilimitadas, a una gestión del ciclo hidrológico, variable, funcional y renovable.
La naturaleza ecológica del ciclo hidrológico
El punto de partida para abordar la rectificación de la planificación hídrica es entender la naturaleza ecológica del ciclo hidrológico. La integridad ecológica de los ríos o humedales superficiales depende de su dinámica, la cual está determinada por el régimen de flujo o hidrológico, es decir, la cantidad de agua que llueve en el año y que se define en términos de su magnitud, frecuencia, duración, temporalidad y tasa de cambio, componentes que regulan procesos ecológicos. El régimen de flujo natural es un proceso físico producto del fluir de agua y sedimentos y que conforma hábitats en el canal principal y las planicies de inundación de los cuerpos de agua superficiales (Poff et al., 1997).
A partir de este entendimiento, es evidente que cualquier alteración de este régimen, que implica cantidad y calidad del agua, afecta la integridad de los ecosistemas y por lo tanto a la biodiversidad, pero también a la continuidad del ciclo hidrológico. Una conclusión contundente de esta realidad es que el acceso al agua tiene límites y que estos no son el agotamiento de una fuente de agua, sino aquel que permite mantener su condición cíclica, dinámica, renovable y a partir de la cual se debe manejar su extracción.
El gradiente de la condición biológica es un marco conceptual para interpretar la respuesta de los ecosistemas acuáticos a las presiones antropogénicas (Davies y Jackson, 2006). Con base en este marco, es posible establecer niveles de aprovechamiento de las fuentes de agua, partiendo de la condición natural, hasta un límite máximo de extracción, que mantenga el dinamismo del régimen hidrológico. Una gestión del agua que desconoce esta realidad representará altos costos a la sociedad en términos de impactos y el agotamiento de fuentes de agua.
El país en su conjunto es un ejemplo claro de esta situación. El Plan Nacional Hídrico 2020-2024 presentó la programación hídrica del país, en apego al artículo 15 de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) para todas las cuencas y acuíferos del país. Esta programación considera la disponibilidad oficial de agua, el volumen para garantizar el derecho humano al agua, las necesidades de caudal ecológico, los requerimientos de proyectos del gobierno federal y el agua para atender solicitudes de concesiones no emitidas. De este balance resultaron, de un total de 757 cuencas, 177 en déficit y 580 con disponibilidad; y de 653 acuíferos, 380 resultaron en déficit y 273 con disponibilidad (DOF, 2020). Este análisis muestra que, en términos de gestión del agua, hay dos países, uno sobrexplotado y otro sin sobrexplotar en donde se tiene la gran oportunidad de establecer una gestión diferente.
La norma mexicana de caudal ecológico
En México, las experiencias para la estimación de caudales ecológicos iniciaron en el decenio de 1990, pero no fue hasta la discusión y publicación de la norma mexicana de caudales ecológicos (NMX-AA-159-SCFI-2012 que establece el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrológicas) que se da un paso muy relevante para su adopción como política pública en la gestión de los recursos hídricos (la revisión detallada de este proceso se puede consultar en Barrios et al., 2015).
Los campos de aplicación de la norma son los estudios para solicitar asignaciones, construir infraestructura, realizar trasvases entre cuencas y evaluaciones de impacto ambiental, así como los acuerdos de disponibilidad del agua (DOF, 2012).
La norma mexicana de caudales ecológicos ha sido un hito, no solo en México sino también en otros países, ya que cambió el enfoque de este tipo de instrumentos: de describir metodologías de estimación a establecer los principios científicos válidos para su estimación y los lineamientos para ello. El principio es que cualquier metodología será válida si se apega a dos principios científicos: el paradigma del régimen natural (Poff et al., 1997) y el del gradiente de la condición biológica (Davies y Jackson, 2006).
Con base en estos principios, se desarrollaron estudios detallados en seis cuencas del país, con la participación de grupos académicos de cada región, autoridades y organizaciones de la sociedad civil, que permitieron establecer un marco de referencia para la estimación de caudales en México, el cual parte de determinar un balance entre la extracción de agua y su permanencia en los ecosistemas. A mayor extracción o presión de uso del agua, menores requerimientos ambientales, con la consecuente disminución de condiciones biológicas; y a mayor importancia ecológica, mayor restricción de extracción. La norma establece cuatro objetivos ambientales a partir del cruce de cuatro categorías de importancia ecológica del río y cuatro de presión de uso en términos de extracción de agua (tabla 1).
De esta manera, el objetivo ambiental de una cuenca es el criterio para orientar la magnitud de los caudales ecológicos; en otras palabras, la disponibilidad de agua “real” que podría ser extraída considerando la relación con el régimen natural y los niveles de conservación biológica esperados. En objetivos “A” se privilegia la conservación, y en los “D”, la extracción para el uso del agua; “B” y “C” son niveles de transición, ya sea en las necesidades de agua o en su recuperación con fines de restauración.
Reservas de agua para el ambiente y la gente
Las bases ambientales para la administración del agua como bien de la nación están claramente estipuladas en el artículo 27 de la Constitución, que establece:
…la facultad de la nación para regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico.
La LAN establece, en su artículo 41, la creación de reservas de agua para la protección ecológica, incluyendo la conservación o restauración de ecosistemas vitales.
El principal obstáculo para la adopción de un régimen de caudales ecológicos es que exista agua disponible. Como parte del proceso de desarrollo de la norma, se realizó un análisis de factibilidad para identificar aquellas cuencas con agua suficiente e importancia ecológica (Conagua, 2011). De este análisis, se identificaron 189 unidades de gestión o cuencas con disponibilidad para establecer caudales ecológicos, a las que se denominó “reservas potenciales de agua para el ambiente”. De estas 189 unidades de gestión se identificaron 295 cuencas que pasaron a ser la meta para establecer caudales ecológicos del Programa Nacional Hídrico (PNH) 2014-2018. Para dar continuidad a esta política, el PNH 2020-2024 estableció como meta 448 cuencas con caudales ecológicos.
Este proceso, que se inició en 2005 y que incluyó la participación de un amplio grupo de profesionales, académicos, autoridades, usuarios de agua y comunidades, propuso la adopción de reservas de agua para el ambiente y la gente en 295 cuencas del país. La primera reserva, en el río San Pedro Mezquital, se decretó en 2014 y mostró que las reservas de agua no solo benefician al ambiente, sino también a las comunidades locales, especialmente a las indígenas, que mantienen tradiciones y actividades económicas ligadas al agua. Gracias a esta reserva, las comunidades pueden continuar con actividades tradicionales como la pesca, el cultivo en planicies inundables y el turismo ecológico, que dependen de la salud del río y de su régimen hidrológico natural. Además, la reserva ayuda a amortiguar los efectos de sequías y variaciones climáticas, lo que resulta fundamental para la seguridad hídrica y alimentaria de la región.
En la tabla 2 se muestran las reservas de agua para el ambiente decretadas en la actualidad por región hidrológica y cuenca; los volúmenes reservados para uso doméstico y público urbano y protección ecológica, así como la disponibilidad final para otros usos.
En cuanto a la protección de agua, los casi 170,000 millones de metros cúbicos (Mm3) corresponden al 38% de la disponibilidad de agua superficial en el país, protegen 82 áreas naturales protegidas y 64 humedales Ramsar, y los 1,366 Mm3 para uso doméstico y público urbano representan el consumo de agua de 45 millones de mexicanos al año 2070.
Las reservas de agua sustituyeron vedas que fueron emitidas hace más de 50 años y que no tenían ningún sustento ecológico. El volumen protegido con reservas pasó a ser siete veces superior al originalmente vedado.
Conclusión
La gestión del agua basada en reservas ecológicas es un nuevo paradigma que permite a México evitar la sobreexplotación y conservar la biodiversidad, al tiempo que garantiza el abasto para millones de personas. Los beneficios van más allá de lo ambiental: fortalecen la resiliencia ante el cambio climático, favorecen la equidad social y la transparencia en la gestión, además de proteger territorios indígenas. El reto ahora es mantener y ampliar estas reservas, mejorar su manejo y seguir siendo ejemplo para América Latina, asegurando que el agua siga siendo fuente de vida y bienestar para todos.
Referencias
Barrios, E., et al. (2015). Programa Nacional de Reservas de Agua en México: Experiencias de caudal ecológico y la asignación de agua al ambiente. Banco Interamericano de Desarrollo.
Comisión Nacional del Agua, Conagua (2011). Identificación de reservas potenciales de agua para el ambiente en México. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Davies, S., y S. Jackson (2006). The biological condition gradient: A descriptive model for interpreting change in aquatic ecosystems. Ecological Applications 16(4): 1251-1266.
Diario Oficial de la Federación, DOF (2012). Norma Mexicana NMX-AA-159-SCFI-2012 que establece el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrológicas.
DOF (2020). Plan Nacional Hídrico 2020-2024.
Global Water Partnership e International Network of Basin Organizations (2009). Manual para la gestión integrada de recursos hídricos en cuencas.
Poff, N. L., et al. (1997). The natural flow regime. BioScience 47(11).
