Héctor Javier Ibarrola Reyes Coordinador del Comité Técnico de Normatividad y Enlace Legislativo del CICM.
Tema central para el CICM en materia normativa son los medios de solución de controversias a través de arbitrajes, con los cuales se busca evitar, en la medida de lo posible, que las obras terminen en litigios largos y costosos, con los consecuentes impactos negativos.
Ingeniería Civil (IC): ¿Cuáles son los desafíos del Comité Técnico de Normatividad y Enlace Legislativo (CTNEL) y cómo evalúa su funcionamiento y la interacción con otros comités técnicos?
Héctor Javier Ibarrola Reyes (HJIR): Este comité está considerado como uno transversal, porque no está enfocado en una especialidad de la ingeniería en particular, sino que aborda el aspecto normativo de todas las ramas de la ingeniería civil; incluso está compuesto de manera interdisciplinaria por destacados ingenieros civiles y abogados conocedores de la materia legal en construcción e infraestructura que se han incorporado como invitados especiales. En resumen, la labor de este comité es apoyar en la revisión y propuesta de normas que tienen que ver con las diversas ramas de la ingeniería civil. En cuanto a los retos, los integrantes del comité nos enfocamos en promover normas que respondan a las necesidades actuales de la ingeniería civil y a los avances tecnológicos que día a día van surgiendo; por citar algunos, se pueden mencionar la implementación de la metodología BIM o las herramientas metodológicas de la gerencia de proyectos, además de instrumentos normativos como los contratos producidos por la Federación Internacional de Ingenieros Consultores (conocida como FIDIC por su acrónimo en francés). Permítame mencionar, por considerarlo relevante, que el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) es un órgano consultor del Estado, tal como lo establece la Ley Reglamentaria del artículo 5º constitucional relativo al ejercicio de las profesiones en la Ciudad de México, y es en este punto que el CTNEL tiene la tarea fundamental de apoyar a la presidencia de colegio para emitir opiniones críticas y propositivas sobre las diversas iniciativas de ley o normas que tengan que ver con el ejercicio profesional de la ingeniería.
IC: ¿Qué temas se han debatido dentro del comité y cuáles han sido sus conclusiones? ¿Han presentado propuestas al colegio o a los otros comités?
HJIR: Son varias las leyes que el CTNEL ha venido debatiendo en coordinación con otros comités técnicos. En primer término puedo mencionar la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; esta es la de mayor relación con el ejercicio de la ingeniería civil, y por lo mismo se ha trabajado permanentemente y con especial atención al interior del CTNEL, al menos con mayor impulso durante los últimos cinco años. También se ha trabajado en iniciativas que el Congreso federal ha sometido a procesos de reforma; así encontramos la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; la Ley General de Aguas; la Ley de Aguas Nacionales –por cierto, esta corre el riesgo de ser abrogada–; la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley de Asociaciones Público-Privadas, entre otras. Concretamente, en lo que concierne a esta última ley, sabemos en el colegio que el Congreso federal tiene una iniciativa de reforma para cambiarla sustancialmente con el nombre de Ley de Inversiones Mixtas. Hemos trabajado de manera conjunta con el Comité Técnico de Financiamiento en esta ley: hicimos la revisión y emitimos una propuesta a esta nueva ley. Asimismo, hemos impulsado la figura de la gerencia de proyectos –la cual es impulsada por el CICM a través de sus comités técnicos, particularmente con el apoyo del Comité de Gerencia de Proyectos–, que nos parece muy necesaria e idónea para el desarrollo de infraestructura, pues es un medio que permite transitar las diferentes etapas de concreción de las obras de infraestructura. Dicho en otras palabras, con una gerencia de proyectos adecuada en las obras se pueden aplicar las herramientas y técnicas de vanguardia que facilitan diversas tareas para la propia ejecución de la obra. La gerencia de proyectos se involucra desde la etapa inicial de la ingeniería básica y la maduración de los proyectos ejecutivos con toda la información necesaria: técnica, social, legal, económica y ambiental. Apoya en la etapa de la licitación, acompaña y da seguimiento puntual durante la construcción observando y cuidando que, ante desviaciones que pudieran presentarse respecto al programa de trabajo, se tomen las medidas necesarias para corregirlas. Por cierto, en esta misma etapa se resuelven las eventuales controversias que pudieran suscitarse, a fin de llevar las obras hasta su terminación, pruebas y puesta en operación; con ello se minimizan los costos y tiempos, a la vez que se maximiza su calidad. Qué mejor resultado se podría esperar con esta figura.
IC: ¿Podría abundar en la aportación que ha hecho el CICM a la LOPSRM?
HJIR: Por supuesto. Como le comenté, esta ley es la que, a mi parecer, tiene mayor relación con el quehacer del colegio, y por eso la hemos discutido en el seno del
CTNEL a lo largo de varios años. En el año 2020 se trabajó muchísimo con el entonces presidente de la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados, para insertar en esta ley una serie de propuestas bien estudiadas y articuladas. Finalmente, cuando se sometió al pleno de la Cámara de Diputados, lamentablemente muy pocas propuestas se conservaron, y las más relevantes fueron desechadas. Esta iniciativa fue turnada a la mesa legislativa de la Cámara de Senadores para su revisión y discusión, pero a la fecha no se ha discutido en esta cámara. Lo paradójico de todo esto es que recientemente la Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno envió a la Presidencia de la República una iniciativa de reforma de la LOPSRM, que se turnó a la Cámara de Diputados para su revisión y discusión. Un punto a nuestro favor es que al menos se logró que se incluyera la figura de la gerencia de proyectos en la fracción V del artículo 4º de esta ley.
Como resultado de la revisión que hizo el CTNEL conjuntamente con los comités técnicos a esta iniciativa, hicimos una serie de observaciones a aspectos que desde nuestro punto de vista no abonan al objetivo de la reforma planteada. Por mencionar algunas, la reforma propone la subasta inversa, que consiste en que, después de la presentación de las ofertas, los oferentes se guardan el derecho de hacer una contrapropuesta mediante la cual puedan superar el precio de la oferta más baja. Nosotros anticipamos que no tendrá sentido hacer el esfuerzo de presentar la mejor oferta si de cualquier forma habrá posibilidad de superarla antes de una fecha determinada, previa a la del fallo. Así pues, será mejor hacer una oferta conservadora, incluso hasta hacer la oferta más alta, porque después de conocerse las ofertas podrá presentarse, en un último momento, la mejor oferta posible.
También en esta reforma se consigna una responsabilidad solidaria a las empresas supervisoras. Esto es grave, porque no define el límite para determinar en qué casos se configura.
Otra reforma que llama la atención es que la plataforma compranet desaparece y se dan 18 meses para instalar una nueva con el nombre de “Plataforma digital de licitaciones”. Se menciona también que las obras estratégicas, aquellas que ejecuten las fuerzas armadas, Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), no se sujetarán a la LOPSRM. Por otra parte, llamó mucho la atención que esa iniciativa de reforma se publicara en la Gaceta Parlamentaria el 13 de marzo de este año y el 1º de abril siguiente hubiera sido aprobado por la Cámara de Diputados. Ahora solo queda que se remita a la Cámara de Senadores para su consecuente revisión y aprobación. Será interesante ver qué va a hacer la cámara alta con dos iniciativas turnadas por la Cámara de Diputados de dos legislaturas diferentes. Por lo pronto, haremos un giro de timón en cuanto a la estrategia y enfocaremos nuestros esfuerzos en incidir en la Cámara de Senadores, y como plan B, orientar nuestros esfuerzos para que las propuestas sean insertadas en el Reglamento de la LOPSRM; este, en mi opinión, es el mejor camino: subir nuestras propuestas a nivel de reglamento para luego buscar escalarlo, con la experiencia de sus bondades, a nivel de ley.
IC: ¿Han tenido contacto con legisladores?
HJIR: Sí, por supuesto. En noviembre del año pasado, el colegio convocó a los diputados de las comisiones de la LXVI Legislatura que tuvieran relación con la ingeniería civil para tener una primera interacción con los comités técnicos del CICM. Al ser esta legislatura de reciente integración, se obtuvieron buenos acuerdos y se hizo un intercambio de datos de contacto para trabajar conjuntamente. El siguiente paso fue que cada técnico trabaje con la comisión que le sea afín. También en febrero de este año se llevó a cabo un evento de Diálogos con Ingenieros con el diputado Roberto Albores, que es el presidente de la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados, donde se abordó la legislación y los desafíos en infraestructura vial y ferroviaria. Más recientemente nos volvimos a reunir con él y los diputados de esa Comisión de Infraestructura para presentar tres temas fundamentales que impulsa el colegio. En primer término, dar a conocer la conformación del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI), que encabeza nuestro colegio y con el cual se busca un posicionamiento conjunto que influya en las políticas públicas del Ejecutivo federal. Para abundar un poco más sobre el CPI, le comento que es un órgano colegiado integrado por diversas organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la infraestructura. Es una iniciativa muy ambiciosa y de gran alcance que le dará voz a la sociedad civil profesional y organizada. Se le ha dado tal peso a este órgano que cuenta con su propio reglamento de funcionamiento y con un convenio de colaboración entre las asociaciones, cámaras y colegios integrantes; el colegio lo ha tomado con tal seriedad e importancia que tiene entre sus pendientes agregarlo en su estatuto. Los otros dos temas abordados fueron las propuestas del colegio en dos leyes: la de Obras Públicas y la de Asociaciones Público-Privadas. La primera ya la abordé hace un momento. En lo que concierne a la Ley de Asociaciones Público-Privadas, el coordinador del Comité Técnico de Financiamiento del CICM realizó una magnifica presentación de las propuestas. Resultado de todo esto fue que se lograron dos acuerdos fundamentales: por un lado, la apertura para trabajar conjuntamente con esa comisión en las propuestas del CICM para, en otro momento legislativo, estudiarlas y someterlas al pleno del congreso; por otra parte, suscribir un convenio de colaboración entre el CICM y la Cámara de Diputados para que se cuente con un acuerdo formal de colaboración. Estamos esperando que la Mesa Legislativa de la Cámara de Diputados nos remita el borrador para su revisión en el seno del CICM. Creo firmemente que vamos por buen camino.
IC: ¿Cuáles son las aportaciones que hizo el CICM sobre la reforma de la Ley de Asociaciones Público-Privadas?
HJIR: Fueron varias las aportaciones. Por citar algunas, se sugirió aprovechar el nearshoring para regular e impulsar la inversión privada; se aprovechó para resaltar el documento de políticas públicas preparado por el CICM y poner en el escenario político al Consejo de Políticas de Infraestructura; se propuso incluir actividades más apegadas al ciclo de proyectos y la gerencia de proyectos. Por otra parte, la iniciativa establece la posibilidad de que el concurso de un contrato de inversión mixta sea llevado a cabo por un “agente” contratado por la dependencia; se sugirió establecer la figura de la gerencia para tomar el papel del “agente”. Otro punto relevante que se propuso fue el financiar con inversión mixta los estudios y proyectos necesarios. También un rubro de suma importancia que se propuso fue apoyar y regular el mantenimiento y conservación como forma obligatoria en la ley. Como podrá observar, se buscó impulsar la figura de gerencia de proyectos por considerar que sería la forma de lograr mejores obras de mayor calidad al menor costo.
IC: Plantea usted que la Ley de APP y la de Inversiones Mixtas son esencialmente la misma. El gobierno ha dado algunas ideas de por qué están planteando las inversiones mixtas en lugar de las APP. ¿Cuáles considera las ventajas y desventajas de este cambio?
HJIR: Por lo que hemos revisado y estudiado de esa iniciativa, solo se está cambiando la denominación de Ley de Asociaciones Público-Privadas por Ley de Inversiones Mixtas. En esencia no vemos un cambio sustancial, excepto que se busca un enfoque preponderante de bienestar social y desarrollo sostenible. Sin embargo, hemos notado que la presente administración federal ha puesto especial atención a las inversiones privadas, y prueba de ello son las reuniones que ha tenido la titular del Poder Ejecutivo con las diversas organizaciones cupulares de empresarios en el país buscando dar confianza y certeza en las inversiones privadas. Esto, a nuestro parecer, es una buena señal para el país.
IC: Uno de los argumentos del gobierno en el tema de la intervención de la iniciativa privada es una mayor transparencia en la relación gobierno-empresas, además de plantear que los riesgos y los beneficios fueran compartidos.
HJIR: Así es. La propuesta de ley plantea tres tipos de asociaciones público-privadas: la primera llamada APP autofinanciable, con la cual se busca que el privado absorba todo el costo. Un ejemplo de este esquema es la construcción de autopistas, donde la inversión, operación y mantenimiento se recupera a través del peaje que pagan los usuarios. El segundo es la llamada APP pura, donde la inversión es privada pero el retorno lo hace el gobierno a través de pagos parciales durante el plazo pactado para la recuperación de la inversión y sus réditos. La tercera opción o esquema es la APP combinada, que no es otra cosa que el retorno de la inversión del privado proviene de los ingresos generados por el proyecto y otras fuentes de pago. Ejemplo de esto son los trenes, donde la tarifa del usuario paga la operación y mantenimiento, y el poder público paga el costo de la obra y otros gastos.
IC: La creciente participación que el gobierno da a las fuerzas armadas en proyectos de infraestructura que considera estratégicos –aunque la participación de los militares se da en la gerencia de proyectos, porque no tienen la capacidad de construir por sí mismos todo, en particular las grandes obras– genera mucha inquietud y debate en el sector empresarial. ¿Cuál es su opinión sobre este tema?
HJIR: Primero, debería haber un piso parejo para los ingenieros constructores civiles con respecto a los ingenieros constructores militares. Nosotros tenemos una mayor carga en aspectos laborales y normativos al recibir la instrucción de ejecutar una obra. En el ámbito militar, incluso, se les llaman “misiones” a las obras. Las obras a cargo de los militares no están sujetas a las rigideces de los órganos fiscalizadores que revisan el cumplimiento de todas y cada una de las disposiciones normativas –como sí lo están las que tienen a su cargo ingenieros civiles y empresarios de la construcción–. Obviamente, esto no resulta equitativo. Esto ha generado críticas sobre opacidad, desplazamiento del sector civil y falta de controles más transparentes, sobre todo en aquellas obras denominadas estratégicas o de seguridad nacional.
IC: Por ley, como gremio de profesionales, el CICM es consultor del gobierno. A lo largo de muchos sexenios el colegio viene haciendo propuestas a las diferentes administraciones de gobierno sobre qué hacer, pero no se percibe una receptividad adecuada. ¿Qué debería hacer el colegio para que haya una respuesta más positiva por parte de las autoridades?
HJIR: El CICM ha orientado sus esfuerzos a la inserción en leyes que son potestativas del Poder Legislativo y este no ha sido receptivo ante dichos esfuerzos; por ello considero que debemos apuntar a trabajar en los reglamentos, que son potestativos del Poder Ejecutivo, para de esta forma incluir nuestras propuestas; considero que sería un camino menos complicado, más adecuado y oportuno para los fines que perseguimos. Por cierto, otro camino que estamos explorando es el convenio de colaboración con la Cámara de Diputados ya mencionado. Tal vez, si logramos comunicarnos a través de este instrumento jurídico, sea más fácil ser escuchados por el Poder Legislativo. Ya llegará el momento de saber si fue el camino correcto o no. Esperemos que sí y nos vamos a empeñar en lograrlo.
IC: ¿Algún comentario final o sobre algún tema que no le haya preguntado?
HJIR: Quisiera solamente mencionar que me siento honrado al coordinar el Comité Técnico de Normatividad y Enlace Legislativo, pues todos sus integrantes son destacados profesionales y de ellos aprendo en cada sesión por su experiencia. Permítame hacer énfasis en un tema de varios que se han discutido en el seno del CTNEL: me refiero a los medios de solución de controversias a través de arbitrajes, con los cuales se busca evitar, en la medida de lo posible, que las obras terminen el litigios largos y costosos, con los consecuentes impactos negativos. Para este tema en particular, contamos con expertos en contratos FIDIC con los cuales se sientan las bases para desarrollar una obra tomando medidas preventivas y solución de conflictos. Ahora, con los cambios al Poder Judicial, considero que valdría la pena trabajar esta figura con los tomadores de decisiones de la obra pública
Entrevista de Daniel N. Moser.
