Análisis y propuestas
El objetivo de este artículo es crear conciencia en el Poder Ejecutivo federal, entre los integrantes del Poder Legislativo, en los gobernadores y alcaldes del país así como en los diversos usuarios del agua sobre su cada vez menor disponibilidad, debido al inexorable crecimiento poblacional, los efectos del cambio climático, el desperdicio y derroche en que se incurre en todos los usos, la creciente contaminación y al marco institucional vigente, que es obsoleto, inadecuado y no permite una eficiente gestión de los recursos hídricos.
Kamel Athie Flores Rector de la Universidad Tecnológica de Chihuahua.
El gobierno federal ha reiterado una y otra vez que el agua es un tema de seguridad nacional y bajo la rectoría del Estado, por lo cual, como ente jurídico superior, tiene la responsabilidad de garantizar a la población el cumplimiento de los siguientes cinco aspectos fundamentales vinculados con el agua: 1) la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento; 2) la salud; 3) la producción de alimentos; 4) el desarrollo económico y social; y 5) la estabilidad política y social.
En congruencia con los pronunciamientos anteriores, el agua debe ser un tema prioritario para el Estado mexicano (actualmente no lo es), ya que su cada vez menor disponibilidad exige la formulación de planes, programas y proyectos para el corto, mediano y largo plazo; igualmente, demanda el reforzamiento a fondo de la institución que funge como autoridad del agua, así como presupuestos suficientes para conservar lo construido, formular estudios e iniciar nuevos proyectos para el abastecimiento de agua potable, saneamiento y riego.
Elementos generales de diagnóstico
El tema del agua y la construcción de infraestructura hidráulica han venido perdiendo relevancia progresivamente en los planes, programas y proyectos del gobierno desde que se extinguió la Secretaría de Recursos Hidráulicos en 1976, y sus funciones y programas operativos fueron adheridos a la entonces nueva Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en calidad de subsecretaría.
En 1989 se creó la Comisión Nacional del Agua (Conagua) como organismo desconcentrado de la ahora Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat); a pesar de haber sido una valiosa institución constituida por destacados profesionales y técnicos que construyeron las obras hidráulicas más grandes del país, por su figura jurídica carece de patrimonio y presupuesto propios, lo cual explica en parte el rezago en las inversiones del sector hídrico, que actualmente están afectando el abastecimiento de agua potable y su saneamiento en ciudades de todos los tamaños y en cientos de comunidades rurales que hoy en día sufren de desabasto y mala calidad del agua. Además, la insuficiencia de inversiones no ha permitido la conservación y mantenimiento de los distritos de riego y la apertura de nuevas áreas de riego.
Los presupuestos e inversiones en los últimos 30 años han caído en picada, lo que ha arrojado como resultados: un marco institucional que ya no responde a las realidades actuales; debilitamiento progresivo de la autoridad del agua –y, por lo mismo, rezagos crónicos en la gestión y administración del agua–. A su vez, esa falta de prioridad ha incidido en la cada vez menor disponibilidad por habitante por año, en virtud de la ineficiencia con que se aprovecha en todos los usos (figura 1). Es evidente el descenso del indicador de “disponibilidad habitante/año”, lo cual es muy preocupante, en virtud de que la cantidad mínima estimada por la FAO para que la población de una región o país pueda subsistir sin los efectos del estrés hídrico es de 5,000 m3/hab/año, y México en 2025 registró sólo 2,500 metros cúbicos.
En materia de abastecimiento de agua potable, dos de las tres megalópolis del país, la Ciudad de México y Monterrey, han abatido sus acuíferos subterráneos y no han construido nuevas fuentes alternas seguras. Otras ciudades importantes como Puebla, León, Querétaro, San Luis Potosí y Tijuana están en graves problemas de suministro a su población y para darle sostenibilidad a su creciente desarrollo industrial.
La infraestructura de riego del país se encuentra muy deteriorada y es la misma desde hace 40 años (6.5 millones de hectáreas), por lo cual no se riega la totalidad de la superficie dominada. Las eficiencias en los distritos de riego son del 50% en promedio; en las unidades de riego que se benefician con agua subterránea es aún menor.
La mayoría de las presas ya han cumplido su vida útil y requieren revisión de estructuras, estudios sobre la estabilidad de las cortinas y mantenimiento electromecánico mayor; en algunas regiones representan serios riegos a la población. Los cauces de ríos y arroyos no han recibido mantenimiento desde hace 30 años, por lo que frecuentemente inundan centros de población y áreas de cultivo.
De acuerdo con el Sistema Nacional de Información del Agua (Sina), de los 653 acuíferos que existen en el país,114 se encuentran en franca sobreexplotación; sin embargo, si se consideran aquellos en los cuales la extracción es 10% superior a la recarga, estos llegan a 157, en tanto que en 286 ya no existe disponibilidad y por lo tanto ya no se otorgarán nuevas concesiones.
Desde hace más de 10 años, por falta de presupuesto, la Conagua no ha realizado los estudios para definir el estado de las fuentes de agua superficial y subterránea de nuestro país. Tales estudios son interdisciplinarios –requieren la participación de especialistas en hidrología e hidrogeología, así como otras especialidades afines– y son fundamentales para cuantificar la recarga, la extracción, la disponibilidad de agua y el balance hídrico, elementos básicos para formular planes de manejo sostenible del agua, limitar el otorgamiento de concesiones y asignaciones de agua, prevenir o reducir la sobreexplotación y sobreconcesión de los recursos hídricos y propiciar el desarrollo armónico de los diferentes sectores, priorizando la preservación del medio ambiente y cumpliendo el derecho humano al agua. Las reformas realizadas recientemente al marco legal en materia de aguas nacionales dará lugar a incertidumbre en los derechos de los concesionarios y en la seguridad jurídica que reclaman las nuevas inversiones (Chávez, 2025). El agua subterránea en México sí se está acabando.
Marco legal del agua Ley General de Aguas
Este mandato recién aprobado por el Congreso de la Unión tenía 13 años de retraso; además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) había dictaminado que, para garantizar el uso personal y doméstico del agua al que se refiere el artículo 4° constitucional, debía reglamentarse por una ley específica, ya que, de lo contrario, la instrumentación y cumplimiento al derecho humano, con sus atributos de ser suficiente, saludable, aceptable, accesible y asequible, no quedarían garantizados. ¡Qué bueno que ya se aprobó esta ley!
Con la aprobación de la Ley General de Aguas, es recomendable modificar el artículo 115, que establece la obligación absoluta de los municipios de suministrar a la población agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; sin embargo, es obvio que la gran mayoría de ellos no podrán por sí solos cumplir con los ordenamientos y responsabilidades que implica el cumplimiento del citado artículo 4º, por lo que deberán involucrarse y responsabilizarse la federación y los estados efectuando las adiciones y modificaciones conducentes al artículo 115.
Comentarios a las reformas, derogaciones y adiciones a la Ley de Aguas Nacionales
En virtud de que el objetivo de este artículo es abordar la prioridad que el Estado mexicano debe otorgarle al agua, no se profundizará en los pros y contras que se originaron con la aprobación de las controvertidas reformas a la Ley de Aguas Nacionales (LAN), que, por no haberse consensuado suficientemente, se politizó y generó desconcierto e incertidumbre entre los usuarios del agua, los políticos y las propias autoridades.
A partir de ahora, lo que le corresponde a la Conagua es cumplir y hacer cumplir la LAN en su nueva versión, lo que permitirá ir evaluando los resultados en materia de disponibilidad del agua, los impactos que se tendrán en la producción agropecuaria y los ingresos de los productores y sus familias, así como la eficacia en la administración y gestión de los recursos hídricos en todos los usos. Como se verá más adelante, no existen recursos presupuestales suficientes tanto para darle vigencia a la Ley General de Aguas –que reglamenta el cumplimiento del derecho humano al agua– como para cumplir con los cambios realizados a la LAN.
Con la aprobación de las reformas, derogaciones y adiciones a la LAN, resulta recomendable revisar su impacto y probables modificaciones a otras nueve leyes nacionales vinculadas directamente con el agua: Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley General de Cambio Climático, Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley de Energía para el Campo, Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable, Ley General de Salud, Ley Federal de Derechos, Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente, y Ley General de Bienes Nacionales.
Conclusiones y propuestas
Corto plazo
El Estado Mexicano, con sus tres poderes y esferas de gobierno, está obligado a efectuar profundas reflexiones sobre lo que puede ocurrir si no se le otorga la máxima prioridad al tema del agua, mediante la aplicación del marco legal recién aprobado que incluye la LGA y la reformas, derogaciones y adiciones a la LAN; que dicha prioridad se refleje en sus planes de desarrollo, programas y proyectos, pero sobre todo en sus presupuestos anuales, así como en la formulación de políticas públicas, para garantizar la sustentabilidad del recurso y el desarrollo económico y social de estados y municipios.
Es impostergable incrementar las inversiones anuales para abatir los rezagos en conservación y mantenimiento a la infraestructura hidráulica existente, formular estudios y construir obras nuevas de agua potable y saneamiento e incorporar de nuevas áreas al riego. Urge también la conservación del ciclo hidrológico y el cuidado del medio ambiente.
Debe destacarse que, con el presupuesto aprobado para 2026 a la Conagua, no será posible cumplir con lo que mandata la Ley General de Aguas, y mucho menos con todo lo que significa aplicar los cambios efectuados a la Ley de Aguas Nacionales, ya que el presupuesto asignado para 2026 es de solo 36,700 millones de pesos (mdp), es decir, 400 mdp menos que el de 2025, que fue de 37,100 mdp. Si se analiza en el marco de las asignaciones en los últimos 20 años, el monto de 2026 es equivalente, en términos reales, al de 2008 a precios constantes (tabla 1 y figura 2).
Nadie ignora la crisis operativa que experimenta la Conagua actualmente, por el raquítico presupuesto que le han venido asignando, lo cual le imposibilita resolver los enormes rezagos que tiene, con decenas de miles de trámites pendientes de resolver.
En virtud de lo anterior, y de la forma en que se aprueba el presupuesto a estados y municipios, no se garantiza el cumplimiento del derecho humano al agua porque los titulares generalmente atienden programas y proyectos menos prioritarios, debido a lo cual se propone que, aun cuando ya se haya aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federación 2026, se cree un nuevo fondo en el Ramo XXXIII que se llame “Aportaciones para cumplir con el derecho humano al agua”. Actualmente, dicho ramo se constituye por ocho fondos, cuyos recursos se ejercen estrictamente para el fin para el que fueron aprobados, y son sujetos de ser auditados por la Auditoría Superior de la Federación (tabla 2).
En la Ley General de Aguas, nada se dice sobre la participación del sector privado en el financiamiento, construcción y operación de acueductos y plantas de tratamiento. Ya quedó claro que el gobierno federal por sí solo no tiene recursos para abatir rezagos y construir obras nuevas destinadas a cumplir con el derecho humano al agua, por lo cual resulta recomendable que incluyan esta opción en la actualización del reglamento correspondiente.
Para el caso de México, el BID recomendó dedicarle al agua potable y saneamiento el 0.52% del PIB durante 10 años, lo cual equivale a unos 135,000 mdp anuales a precios constantes de 2021. Para los proyectos de riego existentes, algunos analistas hemos estimado que se requieren alrededor de 65,000 mdp anuales durante 10 años, a precios constantes de 2021. En total, 200,000 mdp durante 10 años. Huelga decir que, ante las circunstancias financieras prevalecientes en el gobierno federal, y dado el marco de prioridades actuales en los grandes proyectos de inversión, se visualiza poco probable que se le otorgue mayor presupuesto al sector hídrico y de infraestructura hidráulica; sin embargo, el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) mediante su Comité del Agua siempre estará siendo propositivo para incrementar las inversiones al agua.
Finalmente, se recomienda que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realice desde ya un esfuerzo de carácter presupuestal efectuando ajustes en otros sectores de menor prioridad para fortalecer a la Conagua en sus áreas técnica, jurídica, operativa y de supervisión, ya que su debilitamiento progresivo puede ocasionar que sea omisa al no poder cumplir con lo que las leyes recién aprobadas le mandatan.
Mediano plazo
Se propone que, de conformidad con las realidades del siglo XXI y con los grandes objetivos propuestos por los países en los foros internacionales del agua, se establezca una clara redefinición del papel de los distintos actores, tales como el Estado, empresas privadas, usuarios y organizaciones económicas y sociales que conforman la gobernanza del agua.
Es conveniente que el sector privado pueda y deba cumplir un papel de complementariedad con el Estado para afrontar los retos del futuro, sobre todo en el financiamiento y construcción de obras. El gobierno por sí mismo no podrá hacer las cuantiosas inversiones que se requerirán en las próximas décadas para satisfacer las necesidades de agua potable, saneamiento y modernización de sistemas de riego. Esto no significa que el Estado se retraiga completamente de intervenir y se deje únicamente a las fuerzas del mercado y a las empresas privadas su control, pues el tema del agua deberá seguir bajo su conducción y rectoría.
En este orden de ideas, se recomienda construir un nuevo andamiaje institucional en el cual la Conagua se transforme en la Secretaría del Agua, Ecología y Medio Ambiente, aprovechando que ya tiene una estructura central y oficinas en todo el territorio nacional. Esta opción no es nueva: muchos expertos la han planteado; no estaría sometida a la coordinación sectorial, tendría presupuesto propio y por lo tanto autonomía para instrumentar una política hídrica que enfrente los problemas de este milenio, entre los que destacan los efectos del cambio climático y la cada vez menor disponibilidad de agua.
La opción de crear la Secretaría del Agua permitiría un funcionamiento institucional coordinado, pues el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el Servicio Meteorológico Nacional, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y demás organismos auxiliares que tienen la Conagua y la Semarnat estarían trabajando en la prevención de desastres naturales o ecológicos, en la protección de vidas humanas y en la prevención de riesgos hidrometeorológicos, para lograr un alto impacto en la conservación del agua y medio ambiente.
Con una propuesta como la que se expone, se ratificaría que el Estado mexicano es el único y mejor garante del interés público para lograr el aprovechamiento sustentable, racional y equitativo del agua, en virtud de que es un bien que forma parte del patrimonio nacional y que está regulado por la Constitución, los tratados internacionales y numerosas leyes y reglamentos que intervienen en su gestión
Referencias
Chávez, R. (2025). Comunicación personal.
