José Luis Medina Aguiar. Socio fundador de Decide Soluciones Estratégicas, S. C.
En este artículo se abordan los proyectos APP desde la perspectiva de los requerimientos documentales (la “tramitología”), así como lo relativo a dos temas cruciales para que una propuesta tenga posibilidades de ser considerada: la formación de consorcios y la estructuración financiera.
La modalidad de asociación público-privada en los proyectos de infraestructura se fundamenta en cuatro ordenamientos normativos: la Ley de Asociaciones Público-Privadas, del 16 de enero de 2012; el Reglamento de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, del 5 de noviembre de 2012; los “Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada”, y el manual de dichos lineamientos, estos dos últimos emitidos por la SHCP el 16 de enero de 2012 y el 24 de enero de 2013, respectivamente.
Si bien la normatividad tiene tres años de antigüedad, han sido pocos los proyectos presentados y que están siendo realizados con esta modalidad. Tanto en la escala federal como en la estatal, los proyectos APP no han tenido el impacto que se esperaba. Sin embargo, esto seguramente cambiará ante las restricciones presupuestales que enfrentan todos los órdenes de gobierno.
Sobre los requerimientos documentales
La normatividad generada en México para los proyectos APP es compleja y requiere un conocimiento especializado que muy pocas empresas en el país poseen. Además, por las características de escala y requerimientos financieros de este tipo de proyectos, es también reducido el número de empresas con capacidad para enfrentar la tarea de integrar una propuesta que pueda presentarse en un concurso o la elaboración de un proyecto no solicitado. Basta considerar la siguiente información: para presentarse en un proyecto APP, las empresas deben integrar de 30 a 45 documentos, según sea el caso, algunos de ellos de gran complejidad; deben documentar experiencia y capacidad técnica de una manera comprobable por las autoridades; deben vincularse mutuamente en un consorcio (del que se hablará más adelante) que garantice la estabilidad de la responsabilidad individual y común para la realización del proyecto; deben tener un historial limpio en términos de sus contratos previos y en lo fiscal, entre otros muchos requisitos que deben, insisto, documentar. De manera especial, tienen que contar con la liquidez necesaria para exhibir las garantías que se requieren y demostrar el apoyo de instituciones financieras en materia crediticia y de garantías financieras.
Por la parte gubernamental, una dependencia que promueve un proyecto de APP tiene que preparar alrededor de 70 documentos, entre ellos algunos muy complejos, como el análisis de rentabilidad social (costo-beneficio), el análisis sobre las estimaciones de inversión y aportaciones, el análisis de pertinencia de la oportunidad del plazo y el análisis denominado comúnmente “valor por dinero y riesgos”, que debe justificar que un proyecto APP es la forma más eficiente de lograr lo que se pretende con el menor costo de recursos públicos. Otros documentos que deben integrarse al proyecto involucran a otras dependencias; tales son los casos de las autorizaciones para el desarrollo del proyecto, análisis sobre la viabilidad jurídica y de impacto ambiental, y las opiniones de dependencias como las secretarías de Desarrollo Social y de Medio Ambiente y Recursos Naturales, entre otras, además de anuencias o declaraciones de no objeción.
Finalmente, está el papel de la Cámara de Diputados y de las instancias locales involucradas, como los congresos estatales, las presidencias municipales y sus cabildos. Para efectos de las autorizaciones que requiere un proyecto, todas estas instancias tienen un papel relevante; al final, la aprobación presupuestal multianual que requiere un proyecto APP federal la da la Cámara de Diputados.
Los trámites son diferentes incluso por tipo de proyecto. Existen en cada caso condiciones especiales, si tomamos en cuenta que hay varios tipos de proyectos susceptibles de manejarse como APP: sistemas de agua potable y saneamiento, acueductos, plantas de tratamiento de agua, sistemas de manejo integral de la gestión de agua, presas, carreteras, hospitales, aeropuertos, etcétera.
Sobre la formación de consorcios
Como lo saben las grandes empresas, la formación de un consorcio pasa por distintos momentos. Destacan especialmente aquellos relacionados con:
- La definición de la empresa líder (y la persona física líder del proyecto).
- La definición y aceptación por escrito, con efectos y penalizaciones, de las reglas del juego entre los participantes.
- La distribución de responsabilidades en lo técnico y operativo.
- La transparencia en las estructuras y catálogos de precios, que sean consistentes y de mercado tanto entre sí como ante la autoridad promotora del proyecto, además de la transparencia en los costos administrativos y de supervisión involucrados.
- La definición de tiempos y formas de toma de utilidades, con reglas claras y manejo de situaciones (escenarios).
- La claridad en las responsabilidades jurídicas vinculantes asumidas por las empresas frente a las autoridades.
Cada uno de los temas citados requiere una capacidad empresarial muy especial. Si bien parece demasiado trabajo –y lo es–, el hecho es que una vez formado un consorcio aumentan significativamente las capacidades de las empresas participantes de acceder a proyectos mayores, tener una expectativa de crecimiento relativamente asegurado (los proyectos son de cinco a 30 años, en la mayoría de los casos) y con ello sobrevivir.
Sobre la estructuración financiera
Si bien parece demasiado trabajo, el hecho es que una vez formado un consorcio aumentan significativamente las capacidades de las empresas participantes de acceder a proyectos mayores, tener una expectativa de crecimiento relativamente asegurado (los proyectos son de cinco a 30 años, en la mayoría de los casos) y con ello sobrevivir.
El tema de la estructuración financiera está considerado en la formación de un consorcio, pero se trata por separado porque entraña tres condiciones que son fundamentales tanto para las empresas como para las autoridades.
La primera es que los socios del consorcio deben ser claros y transparentes respecto a su capacidad financiera, por lo que se requiere que todos presenten estados financieros auditados de ejercicios anteriores, declaraciones de impuestos anuales y parciales, un programa de egresos congruente con el avance técnico de la obra y la capacidad para ejercerlo, un esquema de flujo de efectivo que permita operar el proyecto en escenarios de cambios en las condiciones y la capacidad crediticia que sume en el consorcio y se integre de manera obligatoria en el tiempo del proyecto.
Todos estos elementos requieren que las empresas participantes se formalicen a plenitud. Una vez más, el trabajo inicial es significativo, pero, habiéndose logrado, las empresas podrán abrirse camino no sólo en el consorcio, sino frente a los mercados financieros y de deuda.
Una segunda condición es la elaboración de un modelo económico-financiero que permita a los participantes entender claramente sus responsabilidades en el tiempo del proyecto. En él debe estar establecido el conjunto de variables que conforman el escenario en el que se están comprometiendo, así como los distintos escenarios que pueden ocurrir en el transcurso del proyecto (cambios en las condiciones de crédito, precios de insumos e impactos ambientales y sociales, entre otros), para conocer detalladamente la estructura de los riesgos que asumen. Obviamente, el modelo también debe permitir analizar las condiciones en las cuales el proyecto es rentable y cuáles son las variables que determinan la sensibilidad de los indicadores de rentabilidad. Finalmente, debe apoyar a las empresas para determinar el mejor esquema de toma de utilidades en el tiempo y entre ellas.
El modelo económico-financiero se vuelve el factor que conjuga los compromisos del grupo y ayuda a la negociación interna, además de ser un elemento que las autoridades analizarán con sumo cuidado para establecer la seriedad y veracidad de la propuesta.
Una tercera condición es la asociación del consorcio con una o varias instituciones financieras; esto permite formalizar la capacidad que tendrá el consorcio de contar con el flujo crediticio que requiera el proyecto. Esta asociación tiene sus propias reglas, impuestas por las instituciones financieras y las autoridades. Las empresas consorciadas deberán asumir responsabilidades concretas en cuanto al ejercicio de los recursos financieros que se mezclan en el proyecto (crédito, recursos presupuestales del repago y los de las propias empresas consorciadas, así como recursos tipo Fonadin), y también conocer y aceptar las penalizaciones que se tendrían de no cumplir.
Conclusiones
La formación de un consorcio no está destinada solamente a proyectos APP. Los consorcios pueden competir por trabajos de obra pública de distintas modalidades e incluso en proyectos privados.
En el presente trabajo se presentó este caso porque los proyectos de obra pública en la modalidad de APP serán de una importancia creciente; debido a ello, las empresas deben entender que su propia sobrevivencia dependerá de que puedan acceder a ellos.
Es claro que la complejidad de integrar una propuesta para presentarla en un concurso de proyecto APP es un factor de desaliento para empresas constructoras medianas y pequeñas. Es claro también que las autoridades deben emprender acciones para simplificar los procesos de manera tal que las empresas medianas y pequeñas tengan mayores incentivos para participar.
Hace falta que las autoridades relacionadas con los proyectos de construcción (SCT, Sagarpa, Semarnat/Conagua, etc.) y que las instituciones financieras –tanto la banca de desarrollo, especialmente Banobras/Fonadin, como la banca privada– asuman un papel más activo en la promoción de proyectos APP, tomando en consideración las condiciones de las empresas medianas y pequeñas.
En todo este proceso, la CMIC ha adoptado un papel muy relevante, tanto en materia de capacitación como de integración de proyectos. Los foros que se realizarán durante 2017 y que integrarán el Programa Nacional de Infraestructura Sostenible 2030 con su cartera de proyectos serán la base de una planeación conjunta entre autoridades y empresas para poder solventar las múltiples demandas de infraestructura que tiene nuestro país.
El enfoque regional de la CMIC es el indicado. Muchos de esos proyectos serán asociaciones público-privadas que podrán integrarse por consorcios de empresas constructoras medianas y pequeñas de las distintas regiones. Así, en tanto se concretan los proyectos, las empresas deben iniciar los trabajos para sumar sus capacidades en consorcios formales que les permitan competir y sobrevivir.
