Héctor Cañada Jaime. Jefe de la Unidad de Sistemas de Información, Sacmex.
José Ángel Ruiz Aparicio. Director de Sectorización y Automatización, Sacmex.
La crisis en materia de recursos hídricos en la que está inmerso nuestro país acentúa la problemática estructural de provisión de los servicios de agua potable, saneamiento y alcantarillado. En este escenario, la regulación se convierte en un instrumento estratégico, indispensable para garantizar la sustentabilidad del sector y la sostenibilidad de los organismos operadores de agua.
Se estima que para el año 2050 la población mundial se habrá incrementado de 7 billones a 9.3 billones de personas, concentradas principalmente en zonas urbanas. En nuestro país existen 187,398 localidades, de las cuales sólo 3,190 son urbanas pero albergan el 80% de la población (Inegi, 2010). Desde el punto de vista del uso y manejo de los recursos hídricos en el mundo, este fenómeno plantea un reto mayúsculo que los gobiernos deberán asumir para garantizar la provisión de los servicios de agua, alcantarillado y saneamiento (en lo subsecuente, “servicios de agua”), con esquemas ambientales sustentables que den lugar a ciudades sostenibles en el mediano y largo plazo. En este escenario, las estrategias de planeación desempeñarán un papel preponderante y deberán ir de la mano de estructuras administrativas con fronteras regionales bien delimitadas, provistas de un marco regulatorio adecuado para la gestión integral de los recursos hídricos locales. A este respecto, en el año 2006 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) recomendó a los gobiernos del mundo poner especial atención a la necesidad de regular la gestión de los servicios de agua, con objeto de mejorar la eficiencia, procurar la igualdad y asegurar un servicio responsable a la población más desprotegida.
Los orígenes
El Código de Hammurabi, escrito por los antiguos babilonios, es quizá el primer instrumento normativo del que se tiene conocimiento en la historia; en él se reglamentaba ya la administración y uso del agua para los habitantes de la gran ciudad de Babilonia. En la era moderna, los pioneros en materia de regulación han sido Inglaterra, Gales, Francia y Alemania, que sentaron precedentes de marcos regulatorios que han logrado mejorar sustancialmente la calidad de los servicios de agua, con énfasis en la eficiencia económica y operativa, la equidad social y la sustentabilidad.
Más allá de la regulación económica
La regulación económica resulta necesaria como un mecanismo de equilibrio entre los intereses del usuario y los prestadores de los servicios de agua, ya sean públicos o privados, pero por sí sola es insuficiente si deja de lado aspectos de naturaleza política, social y de la calidad de los servicios, así como los asuntos relacionados con el medio ambiente. La regulación, como instrumento de control de gestión del sector agua, debe dar respuesta a algunos de los siguientes cuestionamientos: ¿quién debe decidir las tarifas de los servicios?, ¿qué tanto deben reflejar los precios del agua el costo ambiental que está implícito?, ¿quién debe monitorear y dar seguimiento a los resultados?, ¿de quién es la responsabilidad de aplicar y evaluar los estándares establecidos?, ¿quién debe emitir los informes de calidad de agua potable y los que se relacionan con indicadores ambientales?, ¿el gobierno debe ser responsable de diseñar las políticas, o sólo de su monitoreo, aplicación y publicación? En esencia, la regulación en materia de agua es un asunto multifactorial que debe tocar aspectos como los que se enumeran en la figura 1.
Figura 1. Ámbitos de la regulación en materia de agua.
Lo imprescindible
La sustentabilidad en el sector hídrico reside en la capacidad de proveer los servicios de agua a los usuarios finales de manera eficiente y responsable, respetando en todo momento el entorno y garantizando la sostenibilidad presente y futura de la región. Para lograrlo es imprescindible una gobernanza capaz de desarrollar políticas integrales de provisión de agua potable, incluyendo su tratamiento y reúso, con la habilidad de conjuntar a los actores necesarios en este proceso para delegar en ellos responsabilidades específicas con un grado de autonomía bien definido. La autonomía debe ser un atributo de los entes reguladores, puesto que estos organismos han de ser capaces de instaurar políticas, leyes y reglas de forma transparente mediante flujos de información orientados a soportar la toma de decisiones de manera sistemática y con bases científicas. La incorporación de tecnología de punta y la formación de cuadros técnicos y gerenciales calificados constituyen también elementos primordiales para el éxito de la regulación de los servicios de agua.
La autonomía debe ser un atributo de los entes reguladores, puesto que estos organismos han de ser capaces de instaurar políticas, leyes y reglas de forma transparente mediante flujos
de información orientados a soportar la toma de decisiones de manera sistemática y con bases científicas.
Un marco legal y jurídico flexible, pero a la vez sólido, constituye la base de todo proceso regulatorio. Por último, en este contexto, es preciso resaltar la necesidad de una clara separación entre política, legislación, regulación y ejecución, pues así se asegura la funcionalidad e interdependencia de cada una de las fases ligadas al proceso regulatorio, con objetivos precisos y metas bien establecidas para cada una de ellas.
Figura 2. Elementos que deben complementar el marco regulatorio.
La experiencia en América Latina
En muchos países latinoamericanos se han llevado a cabo procesos de regulación en materia de agua con fines diversos, a través de entidades que en la mayoría de los casos han carecido de un grado de autonomía adecuado y de los recursos suficientes para garantizar la equidad en la prestación de los servicios y la independencia operativa de las empresas prestadoras del servicio, ya sea estatales, regionales o municipales, que terminan autorregulándose con las limitaciones y deficiencias que ello conlleva. Tales han sido los casos de Chile, Argentina, Bolivia y Uruguay. No obstante, se puede hablar de Colombia como caso exitoso, específicamente la ciudad de Bogotá, donde existe una adecuada gestión del recurso basada en indicadores de eficiencia bien establecidos y regulados por entidades de carácter público, aunque los organismos operadores son privados. Otro caso de éxito es São Paulo, en Brasil, que a pesar de ser un proyecto regulatorio relativamente joven ha alcanzado un grado de madurez que le permite a la ciudad ser sostenible en materia de servicios de agua, a través de una apuesta firme por el tratamiento y reúso.
El caso mexicano
En México, el agua es un bien patrimonio del Estado que se encuentra regulado por su propia Constitución en su artículo 27 y por los artículos 3° y 7° de la Ley General de Bienes Nacionales, al igual que por tratados internacionales como el de Distribución de Aguas Internacionales con los Estados Unidos de América de 1994, que regula la asignación de aguas y los pagos que deben hacerse en materia de agua a EU. Intervienen también numerosas leyes, como la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992 y 2004, que establece que el agua es “un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental”, y que la preservación tanto en cantidad como en calidad recae en el Estado y en la sociedad; reglamentos como los emitidos por la Comisión Nacional del Agua (Conagua) para llevar a cabo los distintos programas de infraestructura orgánica, como las Reglas de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Saneamiento y Alcantarillado, que regulan, por ejemplo, el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas; normas oficiales, las cuales reglamentan desde los límites máximos permisibles de contaminantes para las aguas residuales tratadas (NOM-003-SEMARNAT-1997) hasta las especificaciones y métodos para determinar la disponibilidad media anual de las aguas nacionales (NOM-011-CONAGUA-2000), pasando por los requisitos para construcción de pozos de extracción de agua para prevenir la contaminación de acuíferos (NOM-003-CONAGUA-1996), entre otros instrumentos. El propio artículo 27, así como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (1998), promueven el aprovechamiento sustentable del recurso, pero también la prevención y el control de su contaminación. A su vez el artículo 73, en su fracción XVII, establece bases para la gestión del agua, y el 27 habla ya, en su interpretación, de una gestión integral del recurso.
En la regulación y gestión del agua en nuestro país están involucrados, además del gobierno federal, los gobiernos estatal y municipal, que cuentan con atribuciones y leyes propias en materia de agua conferidas por la Constitución a través de los artículos 115 y 124. En el orden jurídico, la carta magna reconoce tres regímenes de propiedad del agua: la pública de dominio directo, la social de interés público y el régimen privado de las aguas que se encuentran dentro de los terrenos de los particulares.
En la regulación y gestión del agua en nuestro país están involucrados, además del gobierno federal, los gobiernos estatal y municipal, que cuentan con atribuciones y leyes propias en materia de agua conferidas por la Constitución a través de los artículos 115 y 124. En el orden jurídico, la carta magna reconoce tres regímenes de propiedad del agua: la pública de dominio directo, la social de interés público y el régimen privado de las aguas que se encuentran dentro de los terrenos de los particulares.
En 1992 se publicó la LAN, en cuyo artículo 9° se designa a la Conagua como la autoridad administrativa máxima en materia de aguas nacionales. Históricamente, la gestión del agua en México ha sido ejercida bajo un control central. Hoy en día la realidad no es diferente; la Conagua sigue siendo el organismo federal con el control administrativo, político y financiero de dicha gestión que tiene entre sus funciones dictar el programa nacional hídrico, nombrar a los directores de los consejos de cuenca y convocar a las autoridades estatales y municipales para el uso de recursos, entre otras.
Con la reforma a la LAN en 1992 y 2004 se pretendió acercar el servicio a los ciudadanos mediante el otorgamiento de facultades a los municipios para tales fines, aunque no se les dio la autonomía de gestión requerida para llevar a cabo sus funciones, y menos aun los recursos financieros necesarios.
México ha transitado por diferentes formas de administración del agua desde la época colonial hasta nuestros días. En el modelo actual se organiza con base en la configuración de cuencas hidrográficas, a su vez administradas por los consejos de cuenca dependientes de la Conagua, los cuales ejercen la autoridad en la materia y la gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración de las aguas nacionales y de sus bienes públicos.
En 2004 se modificó la ley con una orientación hacia el concepto de gestión integral de los recursos hídricos; se dio así un primer paso hacia la descentralización de las funciones en materia de gestión del agua fomentando la participación ciudadana al amparo de la figura de los organismos y los consejos de cuenca. Sin embargo, falta aún mucho por hacer en este tema, pues es necesario proveer a los municipios y a los consejos de cuenca la autonomía de gestión suficiente y los recursos y mecanismos financieros necesarios para que puedan cumplir con la tarea de suministrar a los ciudadanos los servicios de agua de forma sustentable, con calidad y eficiencia. En este contexto, un ejemplo destacable es la fijación de las tarifas de agua en la Ciudad de México, que son determinadas por la Asamblea Legislativa y no por el organismo operador, el Sacmex, que debería ser el encargado de diseñar los esquemas tarifarios más convenientes para su sostenibilidad financiera sin perder de vista la equidad y el otorgamiento de subsidios a los sectores más vulnerables de la población.
En la propia Constitución, hoy en día el agua y su gestión se consideran un tema de seguridad nacional, y el acceso al agua potable, un derecho humano. No obstante, la regulación del sector tiene aún un largo camino por recorrer, pues si bien existe un marco jurídico extenso en materia de agua, con bases bien sustentadas, sus alcances requieren el impulso de instrumentos y entes reguladores eficientes, con la capacidad de tender puentes entre la legislación y la ejecución de los servicios de agua potable y saneamiento. Con ello, la responsabilidad de la gestión dejará de recaer en un solo organismo, ya sea federal, estatal o municipal, y habrá implicaciones positivas sobre la gestión integral para evitar, por ejemplo, que los organismos operadores sigan siendo juez y parte en la prestación de los servicios de agua.
En lo referente a la calidad del agua y otros temas de carácter ambiental, es preciso poner mayor énfasis en un marco regulatorio integral, sustentado en la gestión y el cumplimiento de indicadores que garanticen agua limpia y tratamientos adecuados de conformidad con normas internacionales, respetuosos con el entorno y, sobre todo, con la salud del ser humano.
El uso de indicadores de gestión
Para garantizar el éxito de un esquema regulatorio razonable y eficiente es fundamental el uso de indicadores de gestión. La Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas propone integrar cerca de 144 datos para evaluar los servicios de agua potable y saneamiento mediante 80 indicadores. En Europa existen la International Water Association y el Instituto Tecnológico del Agua (Universidad de Valencia), que a finales del decenio de 1990 crearon el sistema SIGMA que permite seleccionar indicadores de gestión de un conjunto de 133 propuestos, o la Office of Water Services, que desde esa misma década publica datos de los servicios de agua en Inglaterra y Gales y se centra en siete indicadores de gestión para apoyar la regulación de las empresas. También el Banco Mundial y la American Water Work Association han participado activamente en esta labor.
En el sector industrial, por ejemplo, algunos instrumentos regulatorios que están ya en la mesa de discusión son la medición y la definición de reglas claras sobre el uso del agua, que, dicho sea de paso, implican la modificación de la Ley Federal de Derechos de Agua; también se contempla la calificación de las inversiones en eficiencia y el intercambio de agua, entre otros.
El papel de los operadores
Los organismos operadores de agua potable, alcantarillado y saneamiento (brevemente “sistemas de aguas”) representan el eslabón más importante en la gestión de los recursos hídricos, pues son los encargados de asegurar técnica, operativa y comercialmente la prestación de los servicios de agua con la eficiencia y la calidad adecuadas. Desafortunadamente, la mayoría de los organismos operadores en nuestro país llevan a cabo su labor en condiciones muy desfavorables: falta de recursos (económicos, técnicos y humanos), carencia de autonomía en la gestión de sus recursos y en la toma de decisiones, y falta de estímulos para mejorar su desempeño como entes encargados de prestar un servicio son algunos de los problemas que enfrentan. La regulación de sus actividades orientadas a mejorar su eficiencia podría ser, sin duda, un paso importante hacia una gestión integral y sustentable del recurso hídrico. La incorporación de entidades y esquemas regulatorios que aseguren el buen desempeño de los sistemas de aguas podría darse a través de los siguientes elementos:
- Descentralización y autonomía de gestión.
- Gestión y rendimiento de cuentas con base en indicadores de calidad y eficiencia.
- Guía y soporte en la profesionalización de los organismos operadores.
- Incorporación de tecnología de vanguardia.
- Vinculación con centros de investigación e instituciones de educación superior.
- Gestión ambiental; estímulos por servicio medido, reúso y tratamiento; penalizaciones más severas en relación con derecho de descargas.
La presencia de indicadores de eficiencia y calidad, la autonomía de gestión y la profesionalización de los sistemas de aguas conforman un trinomio que puede catapultar el desempeño de los organismos operadores hacia una nueva etapa de eficiencia y calidad en la prestación de los servicios en nuestro país.
Figura 3. Características o atributos regulables en un organismo operador.
Conclusiones
La realidad de América Latina –en particular de México– en materia de agua nos obliga a abandonar viejos esquemas de gobernanza donde se es al mismo tiempo juez y parte en la provisión de los servicios relacionados con este sector. La incorporación de entes regulatorios independientes en la instauración de reglas, leyes y políticas orientadas a hacer más transparente y efectiva la provisión del servicio de agua y saneamiento se antoja como una solución viable en medio de esta coyuntura.
La regulación en el sector agua en México no puede limitarse a aspectos normativos, sino que debe continuar con la planificación y su posterior puesta en operación. Este proceso demanda continuidad, consistencia y evaluación de las etapas, los indicadores y resultados propuestos.
Pese a las experiencias internacionales acumuladas en materia de regulación, las recetas no tienen cabida para diseñar y establecer mecanismos de regulación eficaces en el sector agua de nuestro país, pues éste posee circunstancias muy particulares de carácter social, ambiental y cultural que deben ser tomadas en cuenta antes de implantar cualquier diseño.
Para asegurar el éxito de la regulación del sector hídrico en México, como un instrumento ineludible de la gestión sustentable del agua, será necesario el consenso y la participación de todos los agentes involucrados en este proceso de transformación, incluidos gobiernos, empresas (públicas y privadas), instituciones de educación y sociedad en general.
Por último, la autoridad regulatoria debe contar con mecanismos efectivos de fiscalización y control, además de un sistema de sanciones e incentivos que asegure que los entes regulados cumplan con los objetivos trazados, con esquemas eficientes orientados a mejorar en todo momento la prestación de los servicios de agua.
Una gobernanza institucional efectiva se convierte en elemento esencial para el establecimiento de un sistema de agua sustentable y, por tanto, imprescindible para alcanzar la sostenibilidad de las ciudades en el mediano y largo plazo.
Los organismos operadores, sean de carácter público o privado, deberán tener objetivos claros y metas bien establecidas, así como recursos suficientes y personal capacitado para llevar a cabo sus tareas sin interferencias políticas.
En México, problemas estructurales como la corrupción han dificultado la tarea de lograr servicios eficientes y sustentables en materia de agua potable, saneamiento y alcantarillado, por lo que una regulación exitosa deberá contemplar estrategias para superar estas barreras.
Bibliografía
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