La complejidad de un proyecto de infraestructura se puede atribuir a la necesidad de una nueva tecnología, a dificultades del sitio de construcción, a la interferencia con las actividades de la comunidad conviviente con el proyecto o a obstáculos normativos y legales. En el caso de proyectos de infraestructura en ambientes urbanizados y de alta densidad poblacional, es posible que converjan todos estos obstáculos. Es conveniente que desde la fase de planeación se identifiquen los factores que califiquen a un proyecto de complejo y se establezcan las medidas de gestión necesarias.
Esteban J. Figueroa Palacios Ingeniero civil con maestría en ingeniería. Consultor en el campo de planeación y financiamiento de infraestructura. Profesor de Planeación en la Facultad de Ingeniería de la UNAM. Autor del libro Planeación de proyectos de infraestructura: un enfoque social.
El término complejo, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española, significa: 1. “Que se compone de elementos diversos”, 2. “Complicado, enmarañado, difícil”. Ninguna de las definiciones describe el concepto de complejidad en el caso de una obra de infraestructura, ya que una característica de cualquier proyecto es que se compone de elementos diversos y no por ello se consideran todos complejos. La segunda definición es un juicio de valor que puede aplicarse a cualquier proyecto si este es desarrollado por un profesional sin experiencia.
La calificación de proyecto complejo, entonces, va más allá del sentido semántico y se debe definir con un enfoque de contraste entre la tecnología disponible y la experiencia de los profesionales a cargo con aquellos factores que constituyen obstáculos que se deben superar y para los cuales la experiencia y recursos técnicos disponibles no son suficientes.
Así pues, esta condición de complejidad demanda no solo la aplicación de los conocimientos del ingeniero civil, sino la participación de otros profesionales y su adecuada coordinación para aplicar medidas de índole diversa, con frecuencia ajenas a las actividades necesarias para el desarrollo del proyecto.
Factores que hacen complejo a un proyecto
Es una tendencia en nuestra profesión atribuir a la complejidad los imprevistos técnicos del proyecto, aquellos eventos que obligan a desviar las actividades planeadas, programadas y presupuestadas para atenderlos. Sin embargo, en general, el ingeniero civil sabe qué hacer en esos casos, los resuelve aplicando su experiencia, la tecnología adecuada y los recursos disponibles aun a costa de extensiones de programa y sobrecostos. Cuando el responsable de un proyecto sabe lo que tiene que hacer, no se puede hablar de complejidad sino de eventualidad.
Cuando ocurre una inestabilidad en un terraplén, un caído en un túnel o la falla de un puente en una avenida de un río, las soluciones son laboriosas, pero no complejas, pues el ingeniero civil está preparado para esas circunstancias. En la construcción de un túnel se presentó una chimenea con derrame de material limoarcilloso que bloqueó el avance de la excavación y creó una zona de alto riesgo para el personal; el problema parece complejo para alguien ajeno a la ingeniería, o incluso para ingenieros no especialistas en mecánica de suelos y construcciones subterráneas. Sin embargo, los responsables de esa obra conocían la solución; la dificultad –que no complejidad– estribaba en las maniobras de perforación e inyección en una zona inestable.
Los factores que hacen complejo al proyecto se refieren entonces a aquellos que no solo son imprevistos, sino que son ajenos a la capacidad técnica y experiencia de los profesionales responsables. Es posible, sin embargo, considerar como un factor de complejidad a la carencia de una tecnología para la construcción del proyecto, por lo que el reto es desarrollarla, probarla y aplicarla con la presión del programa y el presupuesto. Esto ocurre en casos especiales; por ejemplo, en el desarrollo del método de excavación en arcillas saturadas para la construcción del metro de la Ciudad de México. En este caso la complejidad fue técnica, ya que no existía un procedimiento para la excavación en ese tipo de material.
Convivencia del proyecto con la comunidad
Pero los factores más característicos de complejidad se refieren generalmente a problemas de convivencia del proyecto con la comunidad, a afectaciones a personas o sus bienes, a limitaciones financieras, legales o políticas y a dificultades logísticas.
Las obras de infraestructura se deben ejecutar, en cada vez más casos, inmersas en una actividad humana frenética, dinámica y concentrada en espacios más compactos, que no es posible suspender para los trabajos de construcción. La consecuencia es que la construcción interfiere con la actividad de los grupos sociales que conviven con la obra y ello da lugar a protestas y, en ciertos casos, a acciones legales o paralegales que detienen la ejecución de los trabajos. En estos casos es normal, por alguna suerte de sesgo profesional, que el ingeniero se enfoque en resolver los problemas técnicos y obvie los impactos sociales. Esta interferencia mutua crea además riesgos de accidentes y, aunque estos están generalmente previstos en la planeación, no siempre se ponen en práctica medidas de prevención. Se considera que este es un factor de complejidad no solo porque el ingeniero no está suficientemente capacitado para manejarlo, sino porque también siente que le distrae de su función técnica, lo que le ocasiona una situación de estrés pues no tiene control de la situación que se genera.
El roce con la sociedad se acrecienta cuando se afecta directamente a individuos o grupos de la sociedad y daña permanentemente sus bienes. En este caso la reacción es más intensa, dado que se refiere a efectos permanentes. En muchos casos de construcción de carreteras se dividen predios productivos, y ello dificulta el paso de una fracción a otra del terreno o deja porciones de terreno tan pequeñas en un lado que se vuelve incosteable su explotación. La ampliación de vialidades que afectan a viviendas tiene un impacto mayor en virtud de que se trata del hábitat de familias o de comercios que representan su modus vivendi. Se conocen muchos casos de cancelación de obras de infraestructura por la incapacidad para resolver estos obstáculos.
Si se acepta que el medio natural o histórico es un bien público, la afectación a este por las obras ocasionará naturalmente la reacción de grupos, representantes de la sociedad, que buscan protegerlo. Con frecuencia el ingeniero expresa su desaliento por las interferencias que estos grupos causan a sus proyectos. La búsqueda de acuerdos en estos casos se halla fuera de las capacidades del ingeniero, lo que hace ver a esto como un factor de complejidad, ya que depende de la intervención de otros profesionales, generalmente fuera de su ámbito jerárquico.
Implicaciones legales
Las regulaciones legales o las exigencias de carácter político representan factores que agregan complejidad a los proyectos. En el primer caso, la aplicación de la ley puede responder a algunas de las causas sociales referidas antes, cuando las personas o grupos sociales recurren la autoridad judicial en búsqueda de protección y esta suspende los trabajos temporal o definitivamente. En otros casos es el propio gobierno el que interviene para detener los trabajos para proteger bienes de carácter histórico, por ejemplo.
Presupuesto y financiamiento
Las limitaciones financieras en un proyecto son generalmente ocasionadas, por una parte, por la elaboración de presupuestos a partir de estudios y proyectos incompletos y, por otra, por la actitud optimista del ingeniero, que se ve presionado además, en el caso de obras públicas, por la necesidad política de ajustarse a límites presupuestales.
Presiones políticas
Los factores políticos agregan complejidad a los proyectos en la medida en que, por interés de los tomadores de decisiones, se aceleran los tiempos de ejecución en grado tal que es frecuente iniciar los trabajos con estudios básicos o diseños incompletos. La complejidad no estriba, en este caso, en la incapacidad técnica del ingeniero, que sabe qué estudios y diseños debe llevar a cabo y con qué nivel de profundidad y detalle, sino en que se ve obligado a resolver, a lo largo del proceso constructivo, los vacíos del proyecto y la incertidumbre geotécnica o hidrológica bajo la presión de un programa, estresado por las exigencias políticas.
Cadena de suministros
La logística de la obra puede ser otro factor que cree obstáculos imprevistos y fuera del alcance inicial del responsable del proyecto. Por logística se debe entender, en este caso, a la planeación de los accesos y al establecimiento de las cadenas de suministro. La logística puede hacer un proyecto complejo, porque no siempre forma parte del plan de construcción. Proyectos cuyo proceso constructivo puede ser relativamente sencillo presentan serias dificultades de acceso; por ejemplo, los trabajos de desalojo del material caído en el río Grijalva, cercano a la cortina de la presa Peñitas, en el estado de Chiapas, fueron sencillos, en la medida en que significaron solo el desalojo del material –por otra parte, en estado poco compacto– con vehículos de carga. La complejidad estribó en la presión por el riesgo latente de una ruptura que ocasionara una avenida sobre la cortina, lo cual habría tenido consecuencias desastrosas, y la construcción urgente de accesos y el establecimiento de campamentos en una zona alejada de la infraestructura existente.
Flujo de equipos y materiales
Las cadenas de suministro con frecuencia dependen de terceros con los que se deben negociar los términos del flujo de equipos y materiales; el caso de una cadena de suministro que le imprime la característica de complejo a un proyecto es el de los acarreos proporcionados por sindicatos de transportistas que imponen condiciones en situaciones ventajosas cuando perciben la presión del programa de construcción, como ocurre en la construcción de cortinas de presas, en las que el calendario hidrológico somete al programa a plazos inamovibles.
Algunas ideas para la gestión de la complejidad
La gestión de la complejidad en un proyecto empieza por identificar los factores que crearán obstáculos para los que el ingeniero no tiene una respuesta clara. Por ello, el análisis se debe hacer desde la planeación del proyecto, fase en la que es posible anticipar algunos aspectos que se deben atender en la etapa de construcción. Tal es el caso de las reacciones sociales a las interferencias que ocasione la obra o a las afectaciones de la actividad productiva o a los bienes de afectados.
El planificador, proyectista y constructor deben, con creatividad y visión anticipatoria, resolver los problemas que imponen los imprevistos –más allá de las cuestiones técnicas–. El ingeniero debe desarrollar una visión macroscópica del proyecto que abarque, por supuesto, el núcleo en el que participan el proyectista, el constructor, el cliente y las autoridades normativas de las obras, pero también al menos dos círculos exteriores: el primer círculo es el de los involucrados indirectamente en el proyecto, como los proveedores de materiales, equipos y servicios, y los miembros de la sociedad directamente afectados por el proyecto; el segundo (Francia) círculo exterior está constituido por los grupos sociales no afectados directamente pero interesados en el proyecto y los tomadores de decisiones políticas (figura 1).
Esta diversidad de actores tiene distintos intereses y prioridades en el proyecto. Conocer estos intereses, muchas veces antagónicos, ofrecerá argumentos de negociación para salvar los posibles obstáculos que compliquen los trabajos.
Es necesario que el ingeniero reconozca la imposibilidad de cumplir con un plazo y un presupuesto establecidos por presiones políticas; este reconocimiento no cambiará las metas exigidas, pero sí le permitirá planear el proyecto de manera realista y tratar de manejar este factor ofreciendo una solución en la que en ese plazo y con ese presupuesto se construyan etapas operativas del proyecto total; dicha solución contribuirá también a empezar a generar los beneficios previstos y a evitar obras inconclusas inoperables. Es decir, cambiar el enfoque: de proporcionar un proyecto a ofrecer una solución.
El ejercicio de constructibilidad –en el que participe el equipo del proyecto, los proveedores clave, el cliente y otros profesionales (abogados, antropólogos o sociólogos)– ayudaría a anticipar las dificultades fuera del alcance técnico del núcleo del proyecto y ampliar la visión a los círculos exteriores a él.
Para encarar las diversas causas de complejidad de un proyecto, el planificador, proyectista y constructor deben, en el ámbito de cada uno, dotarlo de cierto grado de flexibilidad en aquellos componentes que se prevea se hallan fuera del control de los ejecutores. Por ejemplo, generar opciones de trazos en un proyecto carretero en zonas en las que se anticipen dificultades con los propietarios de predios afectados; plantear la construcción por etapas cuando se considere que habrá insuficiencia presupuestal, o prever obras complementarias para mitigar afectaciones a terceros.
La administración de los factores de complejidad de un proyecto requiere aplicar el enfoque de sistemas que, al atender al todo y no solo a sus partes, se orienta al servicio y no al medio para alcanzarlo. El criterio SAID (system approach to infrastructure delivery) ofrece un método pragmático para aplicar este enfoque en el desarrollo de la infraestructura. El SAID se orienta a las necesidades del usuario y al interés del propietario del proyecto para trasladar estas necesidades a componentes del proyecto con los que se diseñan, construyen y operan los sistemas resultantes.
Es necesario un cambio en la forma de pensar del ingeniero: necesita entender el enfoque de interdisciplinariedad, desarrollar un pensamiento creativo y un enfoque sistémico. Se requieren habilidades complementarias como la capacidad de trabajo en equipo y el desarrollo de técnicas de negociación.
Conclusiones
Se debe distinguir entre dificultad y complejidad de un proyecto. La dificultad significa que el ingeniero sabe lo que tiene que hacer, dispone de la tecnología y los recursos para hacerlo, pero los trabajos requieren actividades laboriosas, con riesgos y que pueden demandar la intervención de expertos en ciertas fases de la ejecución. La complejidad se presenta cuando existen factores fuera del control del ingeniero, en los que intervienen terceros y de los que depende el progreso del trabajo; o cuando no se dispone de la tecnología, que se tendrá que desarrollar en el transcurso de la construcción. Las dimensiones de un proyecto, por otra parte, no agregan necesariamente complejidad a su ejecución, si no se presentan las condiciones antes señaladas.
Para administrar proyectos complejos hace falta un cambio sustancial de mentalidad, actitud y enfoque en los ingenieros, pues la interacción con sistemas externos es cada vez más intensa y complicada, por lo que se debe partir del análisis teórico de sistemas complejos, atender los retos que impone el sitio de construcción, las demandas sociales y la necesidad de mitigar los impactos ambientales, hasta el refuerzo en la formación de los ingenieros con enfoques que van más allá de considerar como producto final las obras de infraestructura, y no el servicio que de ellas se espera.
