4 marzo, 2024 6:27 am

Problemas del actual modelo de gestión

Juan Carlos Valencia Vargas: Secretario ejecutivo de la Comisión Estatal del Agua de Morelos.

Criterios políticos y no de eficiencia, falta de capacidad técnica y administrativa y de continuidad en la gestión, politización de las tarifas, restricciones para cortar el servicio, corrupción e impunidad son las principales causas de que hoy la gestión del agua potable en México tenga grandes deficiencias. En este artículo se abordan éstas y los cambios necesarios para mejorar el actual modelo de gestión.

Al momento de modificar el artículo 4° constitucional se estableció en uno de los artículos transitorios la obligación de que en un plazo no mayor a 12 meses debía publicarse una Ley General de Aguas que debía establecer las atribuciones y las obligaciones de las tres instancias de gobierno y de los usuarios para lograr que el derecho humano al agua se materializara y no quedara simplemente en una declaración, en un buen deseo inalcanzado.

 Para fortalecer a los organismos operadores municipales se deben establecer criterios claros para la restricción y suspensión del servicio. El agua es un derecho humano, pero debido a ello tiene aparejadas obligaciones que todos debemos cumplir. La falta de pago y el desperdicio del agua deberían ser causas más que suficientes para suspender el servicio, porque atentan contra el derecho de todos y contra el bien común.

¿Qué ha cambiado en el ámbito hídrico durante los últimos 25 años? ¿Podría decirse que los mexicanos tenemos hoy una mayor seguridad hídrica?, es decir, ¿podría afirmarse que hay un menor riesgo de que el bienestar y el desarrollo personal, social, económico y ambiental de los mexicanos se vea amenazado por una carencia de agua en cantidad o calidad adecuadas?

Es tan innegable que ha habido avances como que todavía hay rezagos. Cómo es que la mayoría de los organismos operadores del país trabajan con números rojos, cuáles son las causas que originaron esta situación y cómo podemos enfrentarla son algunos de los temas que se abordarán en este artículo.

 

Avances vs. rezagos

Sin duda ha habido avances importantes en estos años. La cobertura de agua potable se incrementó de 75.35 a 94.35% entre 1990 y 2015. Esto significa que más de 112 millones de habitantes cuentan hoy con agua potable dentro de su vivienda o predio, un aumento de más de 52 millones de habitantes en el acceso al servicio (véanse tabla 1 y gráfica 1).

Acceso al servicio de agua entubada, 1990-2015
Acceso al servicio de agua entubada, 1990-2015

 

Habitantes con agua potable, 1990-2015
Habitantes con agua potable, 1990-2015

 

También en la cobertura de alcantarillado ha habido un incremento significativo, al pasar de 58.63 a 91.45% en ese periodo. Más de 109 millones de habitantes están conectados a la red pública de drenaje o cuentan con fosa séptica, un aumento de 62 millones de habitantes (véanse tabla 2 y gráfica 2).

Acceso al servicio de drenaje, 1990-2015
Acceso al servicio de drenaje, 1990-2015

 

Habitantes con drenaje sanitario, 1990-2015
Habitantes con drenaje sanitario, 1990-2015

 

Aunque menor, el avance en la construcción de infraestructura de saneamiento también ha sido importante; en 2014 se tenía un total de 2,337 plantas de tratamiento de aguas residuales. El volumen de aguas residuales municipales tratadas se incrementó de 30.96 a 111.29 m3/s de 1992 a 2014.

Sin embargo, se estima que sólo 14% de la población tiene servicio continuo de agua potable en su vivienda, es decir, casi 97 millones de habitantes reciben un servicio de agua tandeado (Gaceta UNAM, 2016); en algunos casos, los más críticos, durante sólo unas cuantas horas a la semana. ¿Cómo puede decirse entonces que el 94.35% de la población tiene agua?

Por otra parte, se estima que, aun con toda la infraestructura de saneamiento que se tiene en el país, únicamente se tratan 111.29 m3/s (véase tabla 3), 73.26% de la capacidad instalada, lo cual representa 52.74% del agua que se colecta en el alcantarillado y 48.66% del total del agua que se utiliza, de acuerdo con un estudio reciente del Instituto de Ingeniería de la UNAM.

 

Las causas

¿Cuáles son las causas de esta situación? A continuación se enumeran los grandes problemas del actual modelo de gestión del agua potable.

 

Criterios políticos y no de eficiencia

El principal problema del actual modelo de gestión es la toma de decisiones con criterios políticos, y no de eficiencia. ¿Cómo se define quién estará a cargo del organismo operador?: lo nombra el presidente municipal. ¿Con qué criterios?: políticos, en la mayoría de los casos. ¿Cómo se define la tarifa que se cobrará?: depende de la promesa que se haya hecho durante la campaña política; regularmente es no incrementarla. ¿Y si se decide incrementarla porque es ya insostenible la situación?: al llegar la propuesta al Congreso local, se detiene cualquier propósito de “atentar” contra los bolsillos de la población. Pero entonces ¿cómo se logrará mejorar el servicio brindado y llevarlo a quienes no lo tienen?: modificando la Constitución para establecer el derecho humano al agua. Por decreto, todos tienen el derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. ¿Y de dónde va a salir el dinero para lograr eso si no se puede cobrar al menos lo que cuesta el servicio? ¿Se modificará la asignación presupuestal al sector agua? ¿Se incrementará para poder llevar ese derecho a la población? ¿No? Bienvenido un nuevo imposible…

 

Falta de capacidad técnica y administrativa

La segunda causa es la poca capacidad técnica y administrativa de los titulares de los organismos operadores municipales. En Morelos, por ejemplo, 80% de los directores de los organismos operadores designados por los presidentes municipales (que son autorizados por una junta de gobierno donde la mayoría la tienen los representantes del gobierno municipal) no tiene experiencia alguna en el sector hasta el momento de su designación, y sólo 20% ha tenido alguna experiencia previa. ¿Quién, siendo dueño de una empresa o negocio, nombraría director a alguien sin experiencia? ¿Quién confiaría en que las decisiones que tome serán las más adecuadas? ¿Realmente creen que no se requiere experiencia técnica o administrativa para ese cargo? ¿Cuánto tiempo se requerirá para poder entender un sistema de agua potable, drenaje y saneamiento?

 

Falta de continuidad en la gestión

Se estima que en nuestro país el director de un organismo operador municipal dura en su cargo 1.6 años en promedio. Si se toma en cuenta el punto anterior, en el que se comentó que muchos de los directores no tienen experiencia previa en el sector, nos encontramos con un problema estructural muy serio: apenas están entendiendo el sistema y son sustituidos por alguien que muy probablemente tampoco tiene experiencia. ¿Qué planeación puede hacerse y qué acciones de impacto pueden ejecutarse en un año y medio? ¿Será posible transformar este sector con administraciones que duran ese tiempo en promedio?

 

Politización de las tarifas

Resulta más que evidente que el servicio de agua potable, drenaje y saneamiento tiene un costo y éste debe cubrirse. El usuario que recibe el servicio debería pagar lo que cuesta, pero cuando se somete a consideración un aumento en la tarifa nadie quiere pagar el costo político. Los alcaldes, los cabildos, las juntas de gobierno de los organismos, los diputados e incluso algunos gobernadores son los primeros en oponerse. Si no puede cobrarse directamente al usuario, tendrían que asignarse recursos para subsidiar el servicio. Si no ocurre ninguna de las dos cosas, el servicio será insostenible y el sistema se colapsará tarde o temprano.

 

Restricciones para cortar el servicio

Después de tantos años, aún existe la discusión de si es legal o no la suspensión del servicio por falta de pago. En algunos casos sólo se restringe el servicio al mínimo; en otros se procede a la suspensión después de reiterados incumplimientos; en unos más sí se corta el servicio por falta de pago. Este tema debería ser muy claro. No se cobra por el agua, se cobra por el servicio, y se cobra lo que cuesta llevar el agua hasta nuestras casas; si no se paga por el servicio, éste debe ser suspendido. ¿Por qué la gente sí paga la luz, cuyo recibo es casi siempre más caro que el del agua? ¿Por qué la gente sí paga el gas o el teléfono o el cable? ¿Por qué no paga el agua?

 

La corrupción

Los sistemas operadores municipales están constituidos por una larga cadena de procesos que son muy vulnerables a actos de corrupción. Desde el otorgamiento de las factibilidades para nuevas tomas hasta la instalación o la lectura de los medidores, la expedición de los recibos, los procesos de cobro e incluso, en su caso, la reconexión de una toma. En cada parte del proceso hay riesgo de que aquellos a quienes se les da una respuesta negativa sean tentados a ofrecer dinero para que la respuesta cambie a positiva. Desafortunadamente este es un cáncer que ya ha invadido a muchos organismos operadores y los está acabando cada vez más.

 

La impunidad

A pesar de todo lo mencionado, es difícil recordar que un presidente municipal o el director de un organismo operador haya sido sancionado por no prestar un servicio eficiente y adecuado. Simplemente no pasa nada. Si deja de operar una planta de tratamiento porque no le interesa, no pasa nada. Si la población recibe un servicio tandeado y cada vez más deficiente, no pasa nada. No importa cuántos miles sean afectados con ese mal servicio, simplemente no pasa nada.

 

Los cambios necesarios

La pregunta es entonces cómo cambiar esta tendencia, qué acciones pueden emprenderse para transformar dicha situación.

Hay una enorme área de oportunidad a partir de la modificación al artículo 4° constitucional, donde se establece el derecho humano al agua: “Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.”

En el momento de hacer esa modificación también se estableció en uno de los artículos transitorios la obligación de que en un plazo no mayor a 12 meses debía publicarse una Ley General de Aguas que debía establecer las atribuciones y las obligaciones de las tres instancias de gobierno y de los usuarios para lograr que el derecho humano al agua se materializara y no quedara simplemente en una declaración, en un buen deseo inalcanzado. Quizá en un texto posterior pueda abordarse con mayor profundidad este tema; por cuestiones de espacio, aquí se mencionarán solamente algunos de los aspectos más relevantes que la Ley General de Aguas debería contener y que deben estar encaminados a fortalecer a los organismos operadores municipales y a las comisiones estatales de agua, así como a la formación de un organismo regulador independiente.

Para fortalecer la gestión de los organismos operadores municipales:

  1. Ciudadanizar las juntas de gobierno de los organismos. En otras palabras, disminuir el poder del aparato gubernamental sobre las decisiones.
  2. Profesionalizar la dirección de los organismos operadores para establecer la obligación de crear una terna de profesionales que cuenten con una certificacion de capacidades o al menos con experiencia de varios años en el sector.
  3. Despolitizar la autorización de las tarifas. Éstas deben ser aprobadas sin necesidad de pasar por el Congreso local o de contar con la anuencia de otros actores políticos. La decisión debe tomarse con base en un analisis tarifario y de capacidad de pago de los usuarios.
  4. Establecer criterios claros para la restricción y suspensión del servicio. El agua es un derecho humano, pero debido a ello tiene aparejadas obligaciones que todos debemos cumplir. La falta de pago y el desperdicio del agua deberían ser causas más que suficientes para suspender el servicio, porque atentan contra el derecho de todos y contra el bien común.

 

Respecto a las Comisiones Estatales de Agua:

  1. Clarificar su responsabilidad en el modelo de gestión del agua potable. En esta materia debería brindarse apoyo técnico especializado a todos los municipios del estado y apoyo operativo a los municipios más pequeños y comunidades rurales.
  2. Dotar de facultades e infraestructura a las comisiones estatales para la verificación de la calidad del agua y la calidad del servicio que brindan los organismos operadores.
  3. Facultar a las comisiones estatales para asumir la operación de los organismos que no cumplan con los parámetros mínimos de calidad del agua y del servicio.
  4. Promover la formación de organismos operadores metropolitanos, es decir, que atiendan a toda una zona metropolitana, eviten un servicio fragmentado municipalmente y, por lo contrario, aprovechen la economía de escala.

 

Respecto a la Comisión Nacional del Agua:

  1. Definir claramente sus facultades normativas.
  2. Fortalecer sus facultades de inspección, verificación y sanción.

 

En lo que concierne al establecimiento de un organismo regulador independiente con facultades para revisar y autorizar (o corregir) las tarifas, existe un cierto consenso en los siguientes aspectos:

  1. Los objetivos de la estructura tarifaria son:
  1. Autosuficiencia financiera y técnica de los organismos operadores.
  2. Racionalización del consumo.
  • Diferenciación de estratos de usuarios (considerar la capacidad de pago para garantizar el acceso de la población de bajos ingresos).
  1. Redistribución del ingreso (paga más quien más consume, subsidio del consumo básico a los de menor ingreso).
  1. Los costos que deben incluirse en la tarifa son:
  1. Operación.
  2. Mantenimiento.
  • Administración.
  1. Costos por capacidad (depreciación y pago de intereses).
  1. Debido a la distinta naturaleza de esos costos, los cargos a los usuarios deberían estar divididos, al menos, en tres rubros:
  1. Un cargo por conexión al servicio. Diferente según el usuario, con base en los costos de la toma, el medidor, la reparación del pavimento, etcétera.
  2. Una cuota fija mensual. Igual para todos los usuarios, que considere los costos recurrentes de administración, micromedición, facturación y cobranza.
  • Una tarifa por metro cúbico y una tarifa por saneamiento. Ambas diferenciadas por la capacidad de pago de cada estrato y considerando los costos por capacidad y los costos de operación y mantenimiento.
  1. Existen varios métodos alternativos para considerar los costos en la tarifa; el más común es el de costos promedio, y el más adecuado teóricamente es el de costos marginales.
  2. Con base en lo anterior y tomando en cuenta la disponibilidad de información que los organismos operadores en el país pudieran tener, se podrían proponer tres distintos esquemas para el cálculo de la tarifa:
  1. Cuota fija. Para los organismos con menor información (por ejemplo zonas rurales).
  2. Costos promedio. Para los organismos con información más detallada pero todavía de orden general.
  • Costo incremental promedio. Para los organismos con información financiera y contable más detallada.

 

En síntesis, aunque indudablemente ha habido avances sustanciales en el sector, es indispensable modificar las reglas del juego para fortalecer a los organismos operadores de agua; asimismo, es urgente dotarlos de una mayor capacidad de decisión alejada de criterios políticos, ponerlos bajo la dirección de personal certificado y experimentado que pueda permanecer en el puesto más allá de una administración municipal, y permitirles la fijación de tarifas con criterios de autosuficiencia pero siempre vigilados por un organismo regulador independiente, normados por la Comisión Nacional del Agua y apoyados por las comisiones estatales de agua.

 

Bibliografía

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Inegi. Censo General de Población y Vivienda 1990.

Inegi. Encuesta Intercensal 2015.

Percepción del servicio potable de agua y cultura del agua en México. Gaceta UNAM. 14 de marzo de 2016.

Sistema de Información Nacional del Agua, SINA. Conagua. 2016.

 

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