Daniel Vieitez Martínez. Director ejecutivo de PIAPPEM, A. C.
A comienzos del siglo XXI la SCT y Banobras diseñaron un nuevo esquema de concesión que tuvo el reto de atraer una vez más, después de un prolongado tiempo de ausencia, capitales privados de largo plazo para el desarrollo carretero. Se concibieron diferentes modelos de asociaciones público-privadas que permitieron otorgar más de 35 proyectos a la iniciativa privada para financiar, modernizar, construir y mantener alrededor de 5,000 kilómetros de carreteras.
Existen diversas opiniones sobre la definición de una asociación público-privada (APP). En un sentido amplio, la APP refiere una variedad de modelos contractuales en los cuales el sector público y el privado colaboran para el desarrollo de infraestructura de servicios públicos, con lo que quedan fuera los modelos más extremos, es decir, la obra pública tradicional y la privatización.
Centrándose en esta definición, se puede afirmar que México tiene más de 25 años de experiencia desarrollando proyectos de inversión en infraestructura pública con la participación del sector privado a través de diferentes modalidades de APP. Desde finales del decenio de 1980 y durante los noventa se dieron las primeras experiencias en los sectores carretero, energético, de agua potable y de recolección de residuos sólidos. También se impulsó la infraestructura de servicios ferroviaria, portuaria y aeroportuaria, esta última mediante un esquema de privatización. En aquel entonces en México no se hacía mención del término “asociación público-privada”; éste empezó a tener difusión en el medio desde el año 2003, en que apareció el esquema de proyectos para prestación de servicios (PPS).
Durante la administración federal de 1989-1994 se otorgaron 52 concesiones a la iniciativa privada para la construcción, explotación, operación y mantenimiento de 5 mil kilómetros de autopistas de cuota. De estas 52 concesiones, 22 autopistas revelaron una mala preparación técnica y estructuración; ello, aunado a la crisis del peso en 1995, impidió hacer frente al servicio de la deuda contratada y, como consecuencia, se dificultó el sostenimiento de sus estructuras financieras. Esto dio origen al Programa de Rescate Carretero en 1997, que finalizó en 2001.
El esquema de concesión carretera impulsado durante dicho sexenio sentó el precedente para que a comienzos de la administración 2000-2006 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), junto con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, diseñaran el nuevo esquema de concesión, que tuvo el reto de atraer una vez más, después de un prolongado tiempo de ausencia, capitales privados de largo plazo para el desarrollo carretero.
Programa APP carretero y sus logros
El programa APP carretero federal se formuló por la necesidad de cerrar la brecha entre las necesidades de inversión para modernizar, conservar y construir nuevas carreteras, por una parte, y los recursos presupuestales disponibles para enfrentar este reto, por la otra. La SCT concibió diferentes modelos de APP:
- El nuevo esquema de concesiones, aplicado para construir, explotar, operar, mantener y conservar nuevas autopistas de cuota teniendo como fuente de repago de la inversión privada el cobro de tarifa a los usuarios.
- El esquema de PPS, diseñado para modernizar, operar, mantener y conservar autopistas libres de peaje, teniendo como fuente de repago los abonos periódicos que realiza el ente contratante a un inversionista desarrollador en función de la disponibilidad o uso de la infraestructura. Este pago está sujeto a deducciones en caso de que el ente privado no cumpla con los requerimientos de servicio por proveer al sector público.
- El modelo PPS resultó ser un cambio de paradigma en la forma de realizar obra pública en México, y estableció un antecedente muy importante para que otros sectores de diferentes órdenes de gobierno desarrollaran este tipo de proyectos y programas.
- PPS combinado, que tiene como fuente de repago el cobro de tarifa a los usuarios y pagos por disponibilidad que realiza el ente contratante. Este esquema ha sido utilizado para desarrollar autopistas de cuota y carreteras libres de peaje a lo largo de los ejes transversales del país; al tener una orografía muy accidentada, requieren inversiones muy altas que involucran estructuras como puentes y túneles, las cuales encarecen el costo de las obras. La baja demanda de estas obras obligó a la SCT a innovar en el diseño de un modelo atractivo para atraer recursos privados de largo plazo.
- Aprovechamiento de activos, concebido para obtener beneficio de las 22 autopistas de cuota que fueron integradas al Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (actualmente Fondo Nacional de Infraestructura, Fonadin). Una vez saneadas financieramente, las autopistas se integraron en paquetes carreteros con obras nuevas, de tal forma que un particular opere, conserve y explote los activos carreteros existentes y, además, construya nuevas autopistas del paquete para posteriormente también explotarlas, operarlas y conservarlas. Otra bondad de este esquema es que permite obtener recursos adicionales destinados a la capitalización del Fonadin.
Los modelos carreteros de APP han permitido otorgar más de 35 proyectos a la iniciativa privada para financiar, modernizar, construir y mantener alrededor de 5,000 kilómetros de carreteras ubicadas a lo largo de los ejes troncales del país.
El programa APP carretero federal se formuló por la necesidad de cerrar la brecha entre las necesidades de inversión para modernizar, conservar y construir nuevas carreteras, por una parte, y los recursos presupuestales disponibles para enfrentar este reto, por la otra. La SCT concibió diferentes modelos de APP: el nuevo esquema de concesiones, PPS, PPS combinado y aprovechamiento de activos.
Proyectos para la prestación de servicios
El esquema PPS fue diseñado por el gobierno federal con base en el modelo británico PFI (private finance initiative) y teniendo como referente el esquema de proyectos de impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas) aplicado desde mediados de los noventa a proyectos de energía, como plantas de ciclo combinado, hidroeléctricas y termoeléctricas.
En el año 2003 la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda (UI-SHCP) y la Secretaría de la Función Pública empezaron la instrumentación de los PPS, con la definición del marco legal que regularía su aplicación.
La primera fase del desarrollo de los PPS se inició simultáneamente en los sectores carretero, salud y educación, por lo que en un principio fueron concebidos para impulsar proyectos de infraestructura social y carreteras libres de peaje. Como ya se mencionó, constituyeron una nueva forma de realizar obra pública para las entidades y dependencias de la administración pública federal. Su funcionamiento consiste en que un inversionista desarrollador es el responsable de financiar, diseñar, construir, operar y mantener una infraestructura que sirve de apoyo a un ente contratante del sector público para prestar un servicio público a los usuarios. Como contraprestación, el ente contratante realiza pagos periódicos en función del desempeño en la prestación del servicio que brinda el inversionista desarrollador. El hecho de que el mecanismo de pago esté ligado al desempeño en la prestación del servicio hace de este esquema una nueva forma de alinear incentivos y distribuir riesgos entre los sectores público y privado.
Un aspecto a destacar es que el programa piloto federal de PPS fue realizado sin la necesidad de crear una ley, ya que su regulación fue establecida principalmente a través de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, de las Reglas PPS, de unos lineamientos para elaborar el análisis costo-beneficio, así como de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Para la ejecución del programa PPS se creó dentro de la UI-SHCP un grupo técnico encargado de elaborar metodologías y lineamientos para la autorización de las obras, promover el esquema y asesorar a las dependencias ejecutoras durante el desarrollo de sus proyectos piloto. La coordinación del programa estuvo a cargo de la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia de la República. Durante este proceso, las dependencias ejecutoras, como la SCT, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación, lograron formar y fortalecer unidades especializadas que fueron contraparte técnica de los asesores a cargo del desarrollo de los proyectos. La experiencia y conocimiento adquirido por estas unidades permeó otros sectores del gobierno federal y otros ámbitos de gobierno, y de esta manera aceleró la curva de aprendizaje.
Los PPS federales de primera generación que se logró contratar durante el periodo 2003-2012 fueron siete carreteras libres de peaje, tres hospitales regionales de alta especialidad, una universidad politécnica y ocho centros penales.
Aplicación de PPS en los estados
Los logros alcanzados por el gobierno federal despertaron el interés de las entidades federativas en adoptar el esquema, por lo que a partir de 2007 los estados empezaron a realizar adecuaciones y mejoras a sus marcos jurídicos, y en 2010 la mayoría ya había incorporado el esquema a éstos.
Recordemos que en el ámbito federal se hizo viable el esquema PPS sin la necesidad de crear una ley específica, para evitar un desgaste legislativo con poca probabilidad de éxito. Uno de los factores que contribuyó a hacer esto posible fue el probado historial de pago y la calidad crediticia con grado de inversión que poseía el gobierno federal. Sin embargo, para gobiernos subnacionales, que poseen una calidad crediticia por debajo de la nacional, es necesario un marco jurídico más robusto que permita a las autoridades locales desarrollar proyectos APP a un costo atractivo.
En sintonía con lo anterior, algunos gobiernos estatales optaron por realizar un paquete integral de reformas, es decir, una reforma constitucional que permitiera establecer la presupuestación multianual y afectar en garantía y fuente de pago los ingresos locales; crear una ley PPS específica y un reglamento, en muchos casos con alcance municipal, y finalmente modificar otros ordenamientos, como la Ley de Deuda y la Ley de Adquisiciones. Otras entidades impulsaron reformas parciales.
Por su parte, algunos municipios tomaron la iniciativa de elaborar reglamentos y lineamientos con objeto de regular los procedimientos de autorización y las características de los estudios de viabilidad de PPS.
Algunos ejemplos de PPS impulsados en escala estatal son la conservación del Circuito Interior en la Ciudad de México; el Centro Cultural Mexiquense, la vialidad Las Torres y el Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango en el Estado de México; la Ciudad Administrativa en Zacatecas así como la Torre Administrativa en Nuevo León. En el ámbito municipal destaca la Unidad Administrativa de Tlajomulco de Zúñiga.
Cabe destacar también los proyectos de agua potable y tratamiento de aguas residuales instrumentados con el esquema de contratos de prestación de servicios (CPS), que es una modalidad de participación privada muy similar a los PPS debido a que su mecanismo contempla un componente de pagos periódicos del sector público.
Los marcos jurídicos estatales han ido alineándose a la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP), de carácter federal, desde su promulgación en enero de 2012. La evolución de una ley PPS hacia una ley APP permite ampliar el espectro de modalidades de contratación en un solo marco legal.
Con anteriodidad a la expedición de la LAPP, se había logrado impulsar alrededor de 50 PPS tanto de tipo federal como local aplicados a carreteras, autopistas, hospitales, centros penales, edificios administrativos y centros culturales.
Nuevo marco normativo federal
La LAPP reúne en un solo cuerpo legal las normas para implementar diferentes modalidades de APP. El marco normativo incluye, además de la LAPP (DOF, 16 de enero de 2012) y su reglamento (DOF, 5 de noviembre de 2012), los Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada (DOF, 31 de diciembre de 2013) y el Manual que establece las disposiciones para determinar la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada.
Con la aparición de la LAPP se derogaron los esquemas PPS y CPS. Cabe aclarar que esta ley es opcional, ya que se puede acatar la ley específica en la materia para concesiones.
La normatividad federal también es aplicable a proyectos APP que realicen las entidades federativas, los municipios y los entes públicos de unas y otros con recursos mayoritariamente federales.
Durante el periodo que comprende de 2012 a 2015, la SCT consiguió contratar mediante la LAPP dos proyectos: la autopista Las Varas-Puerto Vallarta, que tuvo su origen en una propuesta no solicitada, y el viaducto Santa Clara-Indios Verdes. Asimismo se adjudicaron seis concesiones carreteras de conformidad con la Ley de Caminos y Autotransporte Federal: Siglo XXI, Atizapán-Atlacomulco, Tuxpan-Tampico y Cardel-Poza Rica, además de los libramientos de Hermosillo y Ciudad Obregón.
En relación con el sector salud, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) logró adjudicar en los últimos años dos proyectos: el Hospital General Gonzalo Castañeda (primer proyecto federal asignado con la LAPP) y una nueva clínica en Mérida, Yucatán. Considerando que la LAPP tiene aproximadamente cuatro años de vigencia, son muy pocos los proyectos de este tipo que han logrado prosperar.
En 2016 el panorama es más alentador. Se aprobaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación ocho proyectos de conformidad con la LAPP: tres de la SCT, cuatro del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y uno del ISSSTE. Una característica de estos proyectos es que son “no tarifables”, es decir, equivalen a la modalidad PPS o proyecto APP puro, como se denomina en la ley.
En el plano subnacional, el ritmo también ha sido lento en los últimos años. Cabe mencionar la adjudicación de los PPS para la Ciudad Judicial de Chihuahua y el Museo Internacional Barroco en Puebla. En Baja California se tiene en puerta la contratación de una planta desaladora y de otra de energía renovable.
Área de oportunidad
El hecho de que los proyectos APP en el país no se lleven a cabo de manera centralizada provoca una falta de coordinación adecuada de los diversos participantes del sector público y cierta duplicidad de funciones y atribuciones entre las dependencias y entidades gubernamentales participantes, lo que resulta en trámites y procesos complejos que pueden desincentivarlos o retrasarlos.
Esto sugiere la necesidad de contar con una unidad especializada de proyectos público-privados cuya función sea proveer apoyo técnico a las dependencias y entidades gubernamentales durante las distintas etapas de preparación, estructuración, contratación y seguimiento del contrato de APP.
