Eduardo J. Viesca de la Garza Licenciado en Derecho y maestro en Derechos humanos.
El objetivo que se trazaron quienes elaboraron la NOM 001-SEMARNAT 2021 no solamente será inalcanzable, sino que provocará afectación al Estado de derecho y, lo más lamentable, deterioro al medio ambiente, al resultar letra muerta. Es urgente el diseño de la política pública en materia de agua con visión de Estado para cuando menos 25 años.
La autoridad y los usuarios son corresponsables en la prevención y control de la contaminación de las aguas. A ella corresponde la expedición de los títulos de concesión y los permisos que establezcan las condiciones particulares de descarga, así como la clasificación de los cuerpos de aguas nacionales y la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la declaratoria correspondiente.
Quienes descargan aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional, que son los regulados por la norma oficial mexicana, al ser corresponsables con la autoridad, deben participar en la elaboración de dicha norma.
La NOM 001-SEMARNAT-2021 no es fruto de una política pública y fue elaborada unilateralmente por la autoridad, sin permitir la participación de los regulados, lo que trajo como consecuencia una norma con parámetros que no se pueden aplicar por razones técnicas, económicas, financieras, sociales y jurídicas.
El objetivo que se trazaron quienes elaboraron la NOM 001 no solamente será inalcanzable, sino que provocará afectación al Estado de derecho y, lo más lamentable, deterioro al medio ambiente, al resultar letra muerta. Es urgente el diseño de la política pública en materia de agua con visión de Estado para cuando menos 25 años.
Introducción
La Ley de Aguas Nacionales, en su título 7º “Prevención y control de la contaminación de las aguas y responsabilidad por daño ambiental”, regula lo relativo a las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional.
Todos los que usamos agua la contaminamos y tenemos el compromiso de descontaminarla para así preservar los cuerpos de agua y el entorno ambiental.
Al expedir un título de concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) otorga el correspondiente permiso que contiene las condiciones particulares de descarga de aguas residuales en cuerpo receptor de propiedad nacional.
El propio artículo 87 de la Ley de Aguas Nacionales prevé que “la autoridad del agua determinará los parámetros que deberán cumplir las descargas, la capacidad de asimilación y dilución de los cuerpos de aguas nacionales y las cargas de contaminantes que éstos pueden recibir, así como las metas de calidad y los plazos para alcanzarlas, mediante la expedición de Declaratorias de Clasificación de los Cuerpos de Aguas Nacionales, las cuales se publicarán en el DOF, lo mismo que sus modificaciones, para su observancia”.
Entre las atribuciones de la Conagua está expedir los permisos que contengan las condiciones particulares de descarga y las declaratorias de clasificación de los cuerpos de agua nacionales.
La situación actual en nuestro país es que pocos usuarios cuentan con condiciones particulares de descarga, y la expedición de las declaratorias de clasificación de los cuerpos de aguas nacionales es muy escasa. Se puede citar que en 2011 se publicó en el DOF la Declaratoria de clasificación de los ríos Atoyac y Xochiac o Hueyapan, y sus afluentes.
NOM 001-SEMARNAT-1996
Con la publicación en el DOF el 6 de enero de 1997 de la NOM 001-SEMARNAT-1996 se intentó regular las descargas de aguas residuales hasta en tanto la Conagua expidiera todos los permisos con sus condiciones particulares de descarga y las correspondientes declaratorias de clasificación de los cuerpos de aguas nacionales, pero esto lamentablemente no ha sucedido, y el resultado es que nuestros cuerpos de agua no están saneados, no existe una evaluación de la aplicación de la NOM 001-SEMARNAT-1996 y en el 2015, sin contar con una política pública en materia de agua, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) puso a consideración del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Comarnat), que participa en la elaboración de las normas oficiales mexicanas de la Semarnat y en la promoción de su cumplimiento, el anteproyecto de modificación de la citada NOM.
En el Comarnat participan algunos regulados de la industria privada y pública, la academia, organizaciones no gubernamentales y dependencias del gobierno federal. Ante la propuesta de modificación a la NOM, los regulados presentaron observaciones, y en diciembre de 2017 la Semarnat convocó a sesión extraordinaria del Comarnat; con múltiples violaciones en la convocatoria y en el orden del día, puso a consideración el proyecto de modificación y sometió a votación para enviar a publicación para consulta pública en el DOF. En la votación hubo empate: la industria privada, Pemex y la CFE votaron en contra, por lo que el presidente del Comarnat y subsecretario de Fomento y Normatividad Ambiental de la Semarnat hizo uso de su voto de calidad y se aprobó para su envío a publicación.
La actualización de la norma
Nuevamente, en franca violación a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, se convocó a sesión del Comarnat el 7 de mayo de 2021, y después de más de tres años se pretendió solventar 1,321 observaciones que fueron formuladas en la consulta pública de la NOM; se desestimaron por improcedentes casi la totalidad, sin hacer mención de las 574 a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer).
El 21 mayo de 2021, la Semarnat nuevamente emitió convocatoria para sesión del Comarnat, y ante la insistencia de los regulados de convocar a un grupo de trabajo para elaborar la NOM, el presidente del Comarnat y subsecretario de Fomento y Normatividad Ambiental accedió a conformar un grupo de trabajo, pero no para la elaboración de la NOM sino exclusivamente para revisar los comentarios formulados en la consulta pública.
La industria privada y la pública (Pemex y la CFE) presentaron argumentos debidamente sustentados, que incluían un comparativo con otros países, entre los que se encuentran nuestros socios comerciales. Todos los argumentos fueron desestimados sin mayor comentario, en contravención a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y no se permitió ajuste alguno a la NOM.
La secretaría convocó a sesión del Comarnat para el 27 de agosto de 2021, y durante ésta se aprobó la NOM 001-SEMARNAT-2021. Todos los regulados: industria privada y pública, votaron en contra, y la Secretaría de Marina se abstuvo por considerar que establece parámetros excesivos y que a nivel internacional no son contemplados.
El presidente del Comarnat subrayó que los artículos transitorios no serían aprobados por los integrantes de ese comité consultivo, sino que los elaboraría la Semarnat, algo que contraviene la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
Los nuevos parámetros del proyecto de NOM (toxicidad, color verdadero, carbón orgánico total, cloruros y demanda química de oxígeno), además de ser sumamente estrictos, no se contemplan de manera generalizada en los ordenamientos regulatorios de nuestros principales socios comerciales (EUA y Canadá), por lo que afectarían gravemente la competitividad de los productos mexicanos debido a los montos de inversión requeridos en infraestructura, así como al incremento del gasto operativo, que tendrán que integrarse en los costos del producto o servicio y traerá como consecuencia el cierre de operaciones de empresas que hoy son productivas, además de provocar un componente inflacionario aunado a las graves violaciones procedimentales.
Consecuencias de una norma impuesta
La elaboración de la NOM fue unilateral: no se permitió la participación de los regulados –lo que contraviene el espíritu y letra de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización– y además trae aparejadas violaciones a tratados internacionales, principalmente al T-MEC.
La NOM 001 va a afectar severamente en materia económica a todos los usuarios del agua: a organismos operadores de agua, a usuarios agrícolas e industria privada y pública, al tener que cambiar sus plantas de tratamiento de aguas residuales, lo que va a implicar costos adicionales que repercutirán en el precio de los productos agrícolas e industriales, en tarifas eléctricas más altas y en los productos derivados del petróleo, así como en las tarifas del servicio de agua potable y saneamiento municipales, intermunicipales y estatales.
En la Manifestación de Impacto Regulatorio de 2017, la Semarnat estableció un costo de cumplimiento de la NOM por concepto de inversión de 70 mil millones de pesos y de 6 mil millones por operación y mantenimiento.
Desafortunadamente, esa cifra dista mucho de la realidad, por las siguientes razones: la ANEAS, que es la agrupación de los organismos operadores de agua potable y saneamiento municipales, intermunicipales y estatales –a los que no les permitieron participar– señaló en un boletín de prensa que para estos organismos el costo de inversión será de 700,000 millones de pesos; faltaría calcular los costos para Pemex y la CFE, para la industria privada y para el uso agrícola, que no cuentan actualmente con plantas de tratamiento y que tendrían que realizar inversiones orientadas a su construcción y puesta en marcha para tratar aproximadamente 4,000 millones de metros cúbicos de aguas residuales. En términos conservadores, requerirán por lo menos el doble de la inversión que han calculado los organismos operadores de agua, para alcanzar al menos un billón quinientos mil millones de pesos.
El presupuesto para la Conagua en el ejercicio fiscal de 2021 fue de 24,000 millones de pesos anuales; en seis años sumarían aproximadamente 144,000 millones. Suponiendo que todo este presupuesto fuera para inversión federal, se requerirían más de 29 años del presupuesto anual total de esta comisión para que los organismos operadores de agua potable y saneamiento pudieran cambiar todas sus plantas de tratamiento.
El 11 de octubre de 2021, la hoy Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) emitió su dictamen total –no final– y se lo notificó el día 20 del mismo mes y año a la Semarnat, a fin de que solventara las observaciones. El 22 de diciembre la Conamer emitió su dictamen final, sin tomar en consideración los argumentos vertidos por los diferentes sectores, y en clara contravención de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y la propia Ley de Mejora Regulatoria.
El 11 de marzo de 2022 se publicó en el DOF la NOM-001-SEMARNAT-2021, que establece los límites permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en cuerpos receptores propiedad de la nación. El artículo primero transitorio establece que entrará en vigor a los 365 días naturales posteriores a su publicación en el DOF, con excepción de lo previsto en el segundo, tercero, cuarto y quinto transitorios.
El transitorio segundo previene quelos parámetros y límites permisibles previstos en las tablas 1 y 2, así como el Apéndice Normativo, entrarán en vigor el 3 de abril de 2023.
Por lo que hace a los parámetros y límites permisibles de color verdadero y toxicidad aguda previstos en la tabla 1, el transitorio tercero indica que entrarán en vigor al cuarto año de la fecha de publicación de la Norma Oficial Mexicana en el DOF.
Por su parte, el transitorio cuarto faculta a las autoridades competentes para que, en el ámbito de sus atribuciones, elaboren lineamientos que serán publicados en el DOF, por los cuales los sujetos regulados puedan presentar programas para el cumplimiento oportuno de la norma.
Los técnicos señalan que es prácticamente imposible cumplir para el 3 de abril de 2023 con los parámetros y límites permisibles establecidos en las tablas 1 y 2.
Los afectados por la nueva NOM-001-SEMARNAT-2021 son los usuarios de aguas nacionales que descargan aguas residuales en un cuerpo receptor de propiedad nacional (río, lago o laguna) o lo infiltran al subsuelo.
La NOM obliga a tratar las aguas residuales con parámetros muy estrictos, lo cual va a implicar que los usuarios del sector agrícola de riego no van a poder utilizar las aguas residuales, y las descargas de los drenes a cuerpos receptores tendrán que ser tratadas para cumplir con la citada norma.
El afectado, después de analizar el impacto económico y financiero que implica modificar sustancialmente su planta de tratamiento, o en su caso construir una nueva, podrá decidir si cumple con la NOM o interpone un amparo. El amparo que se puede interponer es el denominado “autoaplicativo”, toda vez que causa afectación desde el momento de su publicación, y no al entrar en vigor 365 días después, como lo establece el artículo primero transitorio de la NOM; el plazo que se tiene es de 30 días hábiles. También cabe la posibilidad de hacerlo 30 días hábiles después de su entrada en vigor, aunque se actualizan algunos riesgos.
Conclusiones
Todo el procedimiento de elaboración de la NOM estuvo plagado de violaciones a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, a la Ley General de Mejora Regulatoria, a la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, a la Ley Federal del Mar, a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los tratados internacionales.
Se conculcaron los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso legal, entre otros.
Los usuarios de aguas nacionales que descarguen aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional tienen dos opciones:
1. Aplicar la NOM en tiempo y forma, lo que representa, en la mayoría de los casos, una inversión imposible de concretar en los plazos fijados.
2. Interponer una demanda de amparo y obtener, en primer lugar, la suspensión de la aplicación de la norma y posteriormente el amparo y protección de la justicia federal, para evitar, además, la imposición de sanciones económicas millonarias, clausura de la descarga, paralización de la industria y eventualmente –si modifican la Ley Federal de Derechos– el pago de derechos por descarga de aguas residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional por incumplir la NOM.
Esta NOM 001-SEMARNAT 2021 no contribuye a fomentar una sólida cultura del agua, ni tampoco a garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento y el derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, consagrados en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
