Emilio J. Lentini Consultor especialista en aspectos institucionales y económicos de servicios urbanos de agua y saneamiento.
En los últimos 30 años, los servicios de agua potable y saneamiento de América Latina y el Caribe (ALC) han experimentado importantes transformaciones: procesos de privatización y reestatización; reformas de la organización institucional con la separación de las principales funciones sectoriales y la consolidación de las funciones de regulación mediante entes específicos; fortalecimiento de políticas y mecanismos focalizados en la sostenibilidad social, ambiental y económico-financiera, e incorporación de innovaciones tecnológicas, entre otras.
Sin embargo, los resultados de estas transformaciones no han sido uniformes entre los países de la región, ni siquiera dentro de un mismo país; en la mayoría de éstos, los indicadores de desempeño muestran una situación deficitaria en la satisfacción de las necesidades de la población. Los riesgos vinculados al acceso a servicios de agua y saneamiento con la calidad adecuada se mantienen elevados en términos de salud, ambiente y asequibilidad, y si bien en numerosos países se ha avanzado en la sostenibilidad económico-financiera de los prestadores, otros tantos todavía poseen brechas importantes en la cobertura de los costos mediante los ingresos tarifarios.
A partir del diagnóstico realizado, se pudo determinar la “línea de base” que ha permitido dimensionar los desafíos que enfrenta el sector de los servicios de agua y saneamiento de los países de ALC para alcanzar las metas fijadas por la Organización de las Naciones Unidas para el año 2030 en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en particular el objetivo 6: garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.
El presente artículo se escribe sobre la base de un documento de mi autoría (Lentini, 2015), promovido y publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); se presenta de forma sintética la identificación y evaluación de los principales problemas y desafíos que enfrenta el sector de agua y saneamiento de los países de ALC, acompañados de un conjunto de recomendaciones a tener en cuenta para promover el desarrollo sostenido que permita alcanzar las metas de los ODS.
Por la disponibilidad de datos y cierta similitud en la tipología de gestión, el análisis se basa en operadores de agua y saneamiento que abastecen áreas urbanas de más de 300,000 habitantes. Este rango de ciudades comprende el 60% de la población urbana de ALC y el 48.7% de la población total de la región, y se estima que en 2030 concentrará el 51.1% de la población de la región. Por tal motivo, constituyen un conjunto clave para lograr las metas de los ODS relativos al acceso universal al agua y el saneamiento y a su gestión sostenible. El crecimiento demográfico combinado con la concentración poblacional en áreas urbanas constituye uno de los grandes desafíos que enfrentarán los operadores, debido a la necesidad de ampliar la infraestructura de agua y saneamiento a la vez que mejorar la calidad y la eficiencia de la prestación.
Para estimar los indicadores considerados en la evaluación se utilizó la base de datos que desde hace años elabora y publica la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA). Se complementó con los obtenidos de los sistemas de información de Chile y Brasil. Así se logró conformar una muestra de 66 operadores, que en conjunto comprenden una población de 183 millones de habitantes (62.5% de la población total de los aglomerados urbanos de más de 300,000 habitantes de ALC).
Diagnóstico e indicadores de desempeño
Del diagnóstico realizado se concluye que los principales déficits que los operadores analizados deben superar son los siguientes:
• Desarrollar un marco legal e institucional consistente con las políticas establecidas y que contengan incentivos alineados a los objetivos que se pretenden alcanzar.
• Aumentar las coberturas de los servicios, especialmente en las zonas periurbanas.
• Incrementar el tratamiento de las aguas residuales.
• Incrementar la eficiencia operativa.
• Elevar la calidad de los servicios, especialmente en materia de potabilidad y continuidad del suministro de agua.
• Desarrollar esquemas tarifarios y de subsidios adecuados.
• Mejorar los niveles de información, transparencia y rendición de cuentas.
• Promover la participación de la sociedad civil y de las autoridades locales.
Para dimensionar las brechas existentes entre las líneas de base y las metas, se estimaron los indicadores de desempeño relevantes de cada operador de la muestra analizada, a partir de los cuales fue posible caracterizar la situación de los países que se encuentran representados. A continuación se presenta una descripción general de los indicadores de desempeño que brinda una visión aproximada de los desafíos a enfrentar; considérese que existen diferencias entre los países y que resultan significativas en los casos extremos.
La cobertura de agua potable por red alcanza un 91.5% si se considera el promedio de la muestra, pero existen operadores que registran niveles entre 67 y 79 por ciento.
La cobertura de saneamiento por red asciende en promedio a 76.8%, pero se registra un mínimo de 8 por ciento.
Existe un déficit muy importante en lo que respecta al tratamiento de las aguas residuales. El valor para el promedio de la muestra es de 73.4%, pero este resultado comprende datos correspondientes a una reducida cantidad de operadores, entre ellos los que presentan los mejores registros. En algunos casos no se produce tratamiento alguno. Según estimaciones para la población total de la región, el nivel de tratamiento es de aproximadamente 28 por ciento.
En materia de sostenibilidad financiera, el 16% de los operadores de la muestra analizada perciben ingresos tarifarios que no cubren los costos operativos, y es muy reducido el grupo que alcanza a cubrir una parte o la totalidad de los costos de inversión.
Los indicadores directamente relacionados con la eficiencia de la gestión evidencian que existen importantes déficits a este respecto, algunos generalizados y otros que afectan a una porción significativa de los operadores analizados. Así, se observa que el promedio de agua no contabilizada es del orden de 40% del volumen producido. En promedio, el consumo del 20% de los usuarios no es medido, con máximos del orden de 80%. El consumo promedio por habitante es de 159 litros por día, pero existen picos que rondan los 360 litros por habitante por día. El promedio de empleados por cada mil conexiones es de 3.3, pero existen numerosos operadores que alcanzan valores de entre 4.5 y 7.4. Finalmente, el indicador promedio de morosidad es de casi cuatro meses de facturación, mientras que en varios casos dicho indicador asciende a más de seis meses.
Recomendaciones
Para que los operadores que abastecen áreas urbanas de más de 300,000 habitantes puedan contribuir efectivamente al cumplimiento de los ODS, es necesario coordinar los esfuerzos de los gobiernos, las instituciones y los organismos de financiamiento a fin de que se puedan alcanzar las metas de universalización y de calidad de los servicios, hacer un uso más eficiente de los recursos hídricos mediante la gestión integrada, mejorar la gobernanza del agua y reducir el impacto ambiental derivado de la prestación del servicio.
En este sentido, como conclusión del análisis realizado, a continuación se presenta un conjunto de recomendaciones relacionadas con la organización y gestión de los operadores estudiados, varias de las cuales resultan válidas para el sector en general.
Marco legal e institucional y gobernanza
Es ésta una cuestión de contexto muy relevante para llevar a cabo las acciones prioritarias de manera exitosa, como lo demuestran ejemplos identificados en algunas áreas de Brasil, Chile, Colombia y Perú. En numerosos países, dicho marco debería ser revisado o fortalecido con base en la consideración de la respectiva organización política y social. Además, es recomendable que en el ordenamiento jurídico-institucional del sector se contemple la separación de funciones de los principales actores (ente rector, agencia reguladora y operador).
Participación
Resulta necesario promover y fortalecer la participación de todos los actores interesados, particularmente de la sociedad civil y de las autoridades locales; esto último especialmente en el caso de los servicios de alcance nacional y regional.
Tarifas y subsidios
La sostenibilidad financiera y social de la prestación debe basarse en un sistema eficiente y equitativo de tarifas y subsidios. A este respecto resulta esencial la tarea de los reguladores, así como la adecuada comprensión de esta cuestión por parte de las autoridades políticas y de la comunidad. Para el financiamiento de plantas de tratamiento de aguas residuales podrían establecerse tarifas específicas basadas en los respectivos costos y, paralelamente, podrá penalizarse el vuelco de aguas residuales sin tratar a los cuerpos hídricos receptores. Ambos mecanismos otorgan incentivos correctos a los operadores y encuentran su justificación en las externalidades propias de este proceso (impactos en la salud, la contaminación ambiental y la calidad de vida).
Eficiencia
Constituye un aspecto crucial para mitigar el aumento de las tarifarias, así como para fomentar el uso racional del recurso hídrico y de la energía. Además permite liberar recursos financieros para destinarlos a la mejora de la calidad de los servicios y a las inversiones en expansión. Las acciones prioritarias deben estar orientadas a extender la macro y la micromedición de los volúmenes de agua, y a incorporar incentivos tarifarios dirigidos a racionalizar el consumo. Paralelamente debe encararse un programa de reducción de pérdidas de agua y de mejora de los procesos de facturación y recaudación. Alcanzar mayores escalones de eficiencia requiere incorporar innovaciones tecnológicas en las instalaciones y procesos, y en particular tecnologías de información y comunicación.
Planificación
La planificación debe constituir para las autoridades sectoriales, reguladores y operadores un instrumento de gestión, así como una herramienta para identificar potenciales problemas de disponibilidad de fuentes de agua ante la creciente presión ejercida sobre los recursos hídricos.
Para realizar la planificación debería utilizarse una metodología participativa, y las metas de gestión deberían basarse en indicadores cuantitativos. En los planes deberían contemplarse las inversiones a realizar en un plazo mínimo de 10 a 15 años, la estrategia de financiamiento, y los hitos y las metas clave. Además, la expansión de las redes debería coordinarse y consensuarse con los responsables de las políticas del sector y con los reguladores, y especialmente con las autoridades locales con jurisdicción sobre la planificación urbana y el ordenamiento territorial. Especial atención habrían de recibir las acciones relativas a los barrios y asentamientos precarios, donde se concentra la mayor parte de la población que vive en condiciones de vulnerabilidad social. Por esta razón, este abordaje deberá basarse en estudios previos en que se analice la viabilidad financiera, para prever los recursos necesarios para financiar las inversiones, y los mecanismos de subsidio, para garantizar el derecho humano de acceso a los servicios.
En el marco de los planes de inversión, el proceso de tratamiento de las aguas residuales debe ser considerado con carácter prioritario, aunque considerando en todo momento la evaluación del riesgo sanitario de la población, ya que implican cuantiosas inversiones en un contexto de recursos insuficientes. Las políticas y la planificación sectorial deben basarse en el concepto de seguridad hídrica con la evaluación de los riesgos pertinentes, así como en la utilización de los enfoques del nexo agua-energía-seguridad alimentaria y economía circular.
Información
Es un componente básico para la planificación, la regulación y el control de las acciones del sector y la gestión de los operadores, así como esencial para una mayor transparencia y adecuada comunicación a las partes interesadas. Debería requerirse la publicación y difusión de la información de gestión y de los estados financieros, pues ello facilitaría la participación, la rendición de cuentas y el control social. El desarrollo de bases de datos sectoriales permitiría calcular los indicadores de desempeño de los operadores y del sector en general. Además, cabe considerarse que para realizar análisis comparativos consistentes, será necesario armonizar los criterios y las metodologías en que se basan las fuentes de información tanto de los países como de la región.
Cabe considerar los avances de los sistemas de benchmarking (comparación referencial) regional –ADERASA– e internacional –la Asociación Internacional del Agua y la Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento–, así como los indicadores definidos en el marco de las Naciones Unidas para el monitoreo de las metas de los ODS.
Para incrementar los controles cruzados, existen mecanismos que proveen estándares y certificaciones internacionales, como es el caso del sistema AquaRating/BID.
Respecto a la calidad de los registros y datos contables y técnicos, los operadores deberían implementar sistemas de contabilidad regulatoria o de costos por actividad o proceso, además de mejorar la disponibilidad de datos para la gestión de los operadores, aportaría uniformidad y objetividad a la información para el seguimiento y control que deben llevar a cabo las autoridades políticas, los reguladores y la sociedad civil, en especial mejorarían la transparencia, objetividad, robustez y fundamentación de los procesos de revisión tarifaria; también otorgaría mayor consistencia a los análisis comparativos.
Calidad de los servicios
Deberán establecerse las normas, parámetros, metodologías y procedimientos de control de los niveles de calidad de los servicios que han de cumplir los operadores de los servicios de agua y saneamiento. De forma concomitante, las autoridades políticas y los reguladores pondrán en marcha los procedimientos para la verificación de que se están cumpliendo las normas y parámetros establecidos; asimismo, deberán prever los mecanismos de sanción y de restablecimiento de los niveles de calidad exigidos.
En el caso del agua, debe asegurarse prioritariamente la potabilidad del agua entregada así como la continuidad del suministro; en el caso del saneamiento, la atención estará concentrada en los desbordes o taponamientos de las redes y en las condiciones de las aguas residuales vertidas en los cuerpos hídricos receptores.
Gestión integral de los recursos hídricos y cambio climático
La gestión de los operadores debe basarse en una visión integral del uso del recurso hídrico. La eficiencia en la utilización de los recursos debe trascender el negocio del operador, y debe suponer la adopción de tecnologías de reutilización de aguas tratadas y el aprovechamiento de las aguas de lluvia, en los casos en que ello sea viable. Las autoridades deberían establecer mecanismos e incentivos para promover estas actividades, así como incorporar en las tarifas de los servicios tasas por el uso de servicios ambientales o para la protección de los recursos hídricos.
Gobierno corporativo de los operadores estatales y economías de escala
Los operadores estatales se deberán organizar jurídicamente como entidades autónomas de la administración pública. El “gobierno corporativo” de los operadores estatales asegurará una clara separación de funciones y responsabilidades respecto de los gobiernos locales. Propicia mayor transparencia, mejora la rendición de cuentas y mitiga la injerencia política. En las zonas o regiones con una alta desagregación o atomización de pequeños prestadores sería conveniente revisar la organización industrial sobre la base del análisis de un eventual aprovechamiento de las economías de escala en el sector, y establecer mecanismos de incentivos para promover la integración entre ellos o con operadores de mayor tamaño.
Financiamiento de las inversiones
En 2015 se estimaba que deberían invertirse 50,800 millones de dólares para que los operadores de las áreas urbanas de más de 300,000 habitantes cumpliesen en el año 2030 con las metas de desarrollo sostenible relativas al logro de coberturas universales de agua y saneamiento. Además, se necesitarían otros 29,700 millones de dólares para que esta categoría de operadores alcanzara en 2030 la meta de reducir a la mitad la proporción de aguas residuales no tratadas. En consecuencia, se requiere contar con ingentes recursos financieros además de los ingresos tarifarios. Para obtenerlos será necesario utilizar fuentes de financiamiento adicionales, entre las cuales cabe destacar el cofinanciamiento, el mercado de capitales, la asociación público-privada, las garantías de créditos, los subsidios a las tasas de interés, los fondos específicos y los aportes del presupuesto público.
Buenas prácticas
Algunas acciones complementarias pueden contribuir al mejoramiento de los niveles de eficiencia, la generación de innovación y la promoción del desarrollo tecnológico de los operadores, mediante el fomento de la transferencia de conocimientos, la asistencia técnica y la organización de grupos de operadores para desarrollar sistemas de comparación referencial y mutuo aprendizaje, aprovechando las iniciativas en funcionamiento como ADERASA y el hermanamiento o la asociación entre empresas, experiencia visible en el caso de la plataforma Red de Empresas Hermanas para América Latina y el Caribe.
