Revista Ingeniería Civil IC 625 noviembre-diciembre 2022
Héctor González Reza Coordinador del Comité de Normatividad y Enlace Legislativo del CICM.
Nos hemos enfocado principalmente en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Ha sido un trabajo muy intenso. Nos faltó tiempo para coordinarnos con el Comité del Agua para las reformas a la Ley de Aguas Nacionales y con el Comité de Energía por la propuesta de Ley de Reforma Eléctrica, que es también un gran pendiente.
IC: ¿Cuáles son las atribuciones del Comité de Normatividad y Enlace Legislativo que usted coordina?
Héctor González Reza (HGR): El comité tiene a su cargo analizar los ordenamientos legales relacionados con la profesión, es decir, leyes, reglamentos y normas. El comité los estudia, los debe conocer, debe hacerlos del conocimiento del CICM cada vez que surge un nuevo ordenamiento, si hay un cambio o cuando en la práctica profesional nos topamos con algunos problemas o limitaciones derivados de alguna disposición jurídica. Entonces, el comité debe identificarlos y analizarlos, y proponer la consecuente mejora.
IC: ¿Cuál es la evaluación de resultados de la gestión del comité?
HGR: En el último año y medio que estuve a cargo del comité, nos hemos enfocado principalmente en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Ha sido un trabajo muy intenso, dando continuidad la labor bien hecha del coordinador anterior, Francisco Islas Vázquez del Mercado.
El Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) presentó en abril de 2020 una iniciativa completa para una nueva ley de obras públicas. La iniciativa no tuvo el destino que hubiéramos querido, sin embargo algunos artículos, algunas propuestas del CICM, fueron tomadas en cuenta por la Cámara de Diputados que aprobó el primer paquete de reformas. Falta un segundo, falta un tercero, tal vez.
IC: ¿Podría entrar en detalle sobre esas propuestas que sí fueron aprobadas, y las otras que no? Aquellas que considere más importantes y que, estima, sí deberían haber sido aprobadas.
HGR: Entre las que fueron aprobadas está la disposición de contar con los estudios necesarios previos a la iniciación de un proyecto de obra pública. Está también el ampliar el plazo de la fianza y del monto; la instauración de un registro único de contratistas por cada dependencia. Esto ayudará a que se compruebe la experiencia y la especialidad de las empresas que deseen concursar por un estudio, por un proyecto o por la construcción de una obra. Esas podrían ser las principales reformas que fueron aprobadas a propuesta del Colegio de Ingenieros Civiles de México.
Quedan pendientes dos muy importantes: el reconocimiento de la muy necesaria figura de gerencia de proyecto; hemos visto muchas veces obras de infraestructura que han tenido problemas, desfasamiento en el tiempo, deficiencias en la calidad, sobreelevación en el costo. Estamos seguros de que, con la figura de un gerente de proyecto, esto se aminora al haber un profesional que tome decisiones con una visión integral. Otro tema es el de las controversias. Se propone desde el CICM un panel para resolver las controversias que surgen en una obra pública entre contratista y contratante. Y estas controversias, al ser dirimidas por un comité de expertos, aleja la posibilidad de entrar a un juicio, por el costo y el tiempo que esto implica.
Una reforma más que estaría pendiente es la creación de un consejo consultivo de obras públicas, figura que hace falta para que no estemos realizando obras de infraestructura que no estén articuladas, conectadas, que no logren detonar el desarrollo que el país necesita, que no se concluyan o que sean nada más la prioridad de un sexenio. No deben ser prioridad político-partidista (electoral), sino prioridades nacionales.
IC: En el ámbito del Poder Legislativo, ¿cuál ha sido la repercusión de las iniciativas del colegio, a través del comité a su cargo, en los distintos sectores políticos representados en la cámara? Es evidente que, básicamente, hay dos posiciones muy confrontadas: la del bloque de partidos oficialistas y la del bloque de partidos opositores.
HGR: Tuvimos muy buena comunicación y relación con dos diputados del partido en el poder, Morena: Ricardo Exsome y Ricardo Morales. El primero era presidente de la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados, y el segundo era integrante de esa comisión. Con ellos fue el contacto inicial, y casi único.
Fue una ventaja tener relación, comunicación y coordinación con el presidente de la comisión, pues él es el que convoca a los demás diputados a sus reuniones. Afortunadamente, nuestras propuestas en esas reformas tuvieron una acogida casi unánime, es decir, diputados de todos los partidos.
Hay un tercer actor, el Poder Ejecutivo, que participa a través de alguna secretaría. El Ejecutivo siempre cuida el impacto que va a tener una reforma, especialmente su repercusión desde el punto de vista administrativo y presupuestal.
IC: Siendo el oficialismo impulsor de la anticorrupción, de la no impunidad y de la austeridad en el manejo de los recursos públicos, ¿por qué cree que no fue receptivo de una iniciativa como la gerencia de proyecto, que va dirigida a atender estos temas?
HGR: Tal vez se piense que se está cediendo autoridad sobre el proyecto. La de gerente de proyecto es una figura de autoridad para la toma de decisiones. Esa toma de decisiones para nosotros significa mejor calidad, menor tiempo y el costo razonable. Pero el Poder Ejecutivo de todos los gobiernos, no sólo el actual, está acostumbrado a ser autoridad. Este poder se guía por el principio de “el que paga, manda”. Y dice: “Yo quiero que me responda el contratista, a quien le estoy pagando la obra”. Pienso que no tienen bien comprendido el alcance de la figura de la gerencia de proyecto. Es en esto donde debemos trabajar mucho.
IC: Asumiendo lo razonable de que el Ejecutivo mantenga su autoridad sobre la obra pública y quiera que le responda el contratista, también le puede responder el gerente de proyecto.
HGR: Sí, le puede responder el gerente de proyecto, pero obviamente el monto de los recursos lo ejerce el contratista: la fianza y la garantía por la que el gobierno tiene el aval. No es fácil que reconozca la figura del gerente de proyecto porque dice el gobierno “Yo doy una opinión: quiero que se amplíe o se modifique el proyecto en esta circunstancia, y resulta que el gerente puede decir que no”; perciben las autoridades que el gerente de proyecto puede tomar decisiones contrarias o simplemente resultar incómodo.
IC: Un gerente de proyecto puede tener la responsabilidad de decir que tal acción es o no conveniente, pero eso no implica que imponga condiciones; podría decirse que el gerente de proyecto determina cuál es el camino correcto, pero el contratista o el gobierno, según sea el caso, toma las decisiones.
HGR: Efectivamente. Pero el gobierno, opino, no quiere correr el riesgo de tomar una decisión contraria a la del gerente del proyecto; si después se presenta un problema, queda una constancia de que el gerente del proyecto advirtió cómo deberían ser las cosas, y no se hicieron así. Es un tema complejo.
IC:¿Esto se da en escala nacional, o hay excepciones en los ámbitos estatal y municipal?
HGR: En algunas legislaciones estatales existe una figura muy semejante al gerente de proyecto: el coordinador de supervisores, pero el gerente de proyecto no es un supervisor, no hace supervisión directamente de la obra; administra y conduce el proyecto de manera integral con todas sus partes, y la supervisión es una, y muy importante.
Hay otra figura: el director de proyecto. Se dice: “en algunos casos podrá haber un director de proyecto”. Yo veo ahí algún parecido, pero volviendo al punto: ¿qué pasaría con un gerente de proyecto en las obras que está realizando ahora el gobierno? Pues haría señalamientos de decisiones que no están bien fundadas en cuanto a tiempos, en cuanto a costos. Vamos a suponer: el trazo de una carretera. El gobierno dice: “No quiero entrar en confrontación con la comunidad; si la comunidad dijo que no quiere que pase por ahí, pues no se hace por ahí”. Pero el gerente de proyecto indica que ése es el camino más viable, que vale la pena insistir, negociar, hacer un esfuerzo de comunicación, de gestión, y buscar que se haga la carretera por el trazo adecuado… sin embargo, el Ejecutivo es el que hace, y no desea que le digan cómo debe hacer las cosas.
IC: Otro aspecto que seguramente está muy presente es el hecho de que muchos ingenieros civiles comentan la importancia de cumplir con las etapas de los proyectos en tiempo y forma. Por ejemplo, no empezar a construir un proyecto sin estudios preliminares y diseño…
HGR: Sí, pero por la misma razón los gobiernos no han aceptado que quede textualmente en la ley el que una obra no se pueda iniciar sin que se cuente con todos los elementos. Tiene ventajas en muchos casos, pero en otros puede significar una desventaja que no se cuente con todo. Las obras podrían demorar muchísimo tiempo. Por ejemplo, en la ley no está escrito que se deba contar con el derecho de vía, que es fundamental en muchos proyectos, pero también difícil de concretar, por el régimen de propiedad que tenemos en México.
IC: ¿Qué relación hay con organizaciones o instituciones de la sociedad que tienen similares inquietudes que el colegio?
HGR: Realizamos un trabajo conjunto en muchos casos con la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) y con la Cámara Nacional de Empresas de Consultoría (CNEC). Coincidimos casi en todos los asuntos.
IC: Hubo una propuesta del colegio que era una nueva ley de obras, pero el Poder Legislativo propuso modificar la actual.
HGR: La CMIC plantea modificar la actual como un primer paso. Otro camino que puede ser importante, y en el que no hemos incursionado a fondo, es modificar el reglamento, porque la ley dice qué, pero el reglamento dice cómo. Yo creo que hay temas muy importantes que podrían mejorarse en el reglamento.
IC: Por favor, entre en detalle sobre eso.
HGR: Entre las reformas hubo algunas que no tuvieron el total consenso de los ingenieros civiles. Por ejemplo, ahora compartirán la responsabilidad el residente de obra y el supervisor. Algunos ingenieros civiles consideran que eso es desproporcionado, puesto que el monto de los servicios contratados a la consultora es muy diferente del monto de los servicios contratados a la supervisión; ello implicaría complicaciones al elaborar una fianza. La reforma dice: “la supervisión será corresponsable”. Pues debemos empezar por ir a fondo, y precisarlo en el reglamento: ¿qué alcance tiene esa corresponsabilidad?
IC: ¿Cuáles otros puntos del reglamento le parecen relevantes?
HGR: El registro de contratistas. También había quien estaba a favor y quien estaba en contra. Decían: “Yo puedo concursar una obra aunque no esté registrado como contratista. ¿Por qué me están poniendo ese impedimento?” Nosotros respondemos: “Para que se vea que cuenta con la especialidad y la experiencia”. Y replican: “Somos una pequeña empresa apenas en formación, y no tenemos toda la experiencia y toda la especialidad, pero eso no es prueba de que no pueda hacerlo”. En el fondo tienen razón. A nadie se le puede demostrar que no sabe o que no puede hasta que se le ponga a prueba. Lo ven como una falta de oportunidad para los medianos y los pequeños. También el reglamento podría precisar lo relativo a la evaluación por puntos y por porcentajes.
IC: También las empresas con mucha experiencia, conocimiento y especialidad podrían decir: “Tengo 24 años de experiencia comprobada y me ponen a competir con alguien que no ha hecho nada como lo que se está licitando”.
HGR: Exacto. No parece justo tampoco. Por eso también nosotros planteamos un consejo consultivo, un comité de expertos que determine quién tiene la capacidad.
IC: ¿Cuál es el balance que se hace del funcionamiento del Comité de Normatividad y Enlace Legislativo?
HGR: Considero que hemos cumplido con mucho esfuerzo el cometido de impulsar cambios a la ley de obra pública, pero tenemos muchos pendientes. Es decir, podríamos estar conformes, pero no plenamente satisfechos. Nos faltó tiempo para coordinarnos con el Comité del Agua para las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, que es un gran pendiente. Ellos han hecho un trabajo muy importante al que yo he querido que nuestro comité se sume, y nos ha faltado tiempo para un trabajo conjunto también con el Comité de Energía, para estudiar las reformas.
IC: Finalmente, a reserva de lo que quiera agregar, ¿cuál es la agenda?
HGR: Identificar un segundo paquete de reformas para la ley de obra pública, lo que se quedó pendiente, entre ello la figura del gerente de proyecto, el consejo consultivo y la obra pública; apoyar al comité de planeación también en lo relativo a la creación del Instituto de Planeación de Infraestructura; coordinarnos con el Comité del Agua y con el Comité de Energía para las reformas, tanto a la Ley de Aguas Nacionales como a la Ley de Servicios de Energía Eléctrica; en otros comités, como el de Resiliencia, también hay temas legales: está la Ley de Protección Civil y otros ordenamientos que debemos estudiar. Primero estudiarlos, conocerlos, entenderlos y ver qué proponemos. Es labor del colegio, de acuerdo con su mandato constitucional y con la Ley de Profesiones, asesorar al gobierno y ser órgano de consulta; eso, en sentido amplio, es estar estudiando y analizando las leyes que impactan en la práctica profesional y proponer las adecuaciones, no sólo cuando el gobierno nos llame, sino nosotros estar atentos, no especular con que se presente un problema derivado de la aplicación de una ley.
