Esteban J. Figueroa Palacios Ingeniero civil con maestría en Planeación y administración de infraestructura. Autor del libro Planeación de proyectos de infraestructura: un enfoque social.
El desarrollo de proyectos de infraestructura, en México y en el mundo, está bajo el escrutinio de la sociedad por desviaciones en los costos y en los plazos originales de construcción. Las diferencias entre las estimaciones iniciales y los costos y plazos reales han sido, en muchos casos, de dimensiones que parecen inexplicables. La conclusión generalizada es que los proyectos se desarrollan con una “mala” planeación. Se plantea que la planeación sí es útil como disciplina que permite dar dimensión al riesgo de desviaciones en los objetivos iniciales, evitar sorpresas y, en lo posible, administrar los sobrecostos y las extensiones de plazos de construcción.
La opinión pública, con frecuencia influida por los medios, atribuye a falta de pericia de los ingenieros las fallas en los proyectos, sean éstas operativas o de retrasos y sobrecostos, en algunos casos de magnitud escandalosa; sin embargo, en cualquier profesión existen errores, fallas y fracasos, pues las actividades que el ser humano realiza están expuestas a factores externos en los que se tiene poco o nulo control. Estas experiencias adversas van conformando el acervo de conocimientos para futuras encomiendas.
La planeación como disciplina intelectual
En cualquier ámbito de la actividad humana, la planeación como disciplina es la que recoge la información surgida de la experiencia, la estructura en conocimientos y se apoya en ellos para la preparación de nuevos proyectos. Es preciso, por lo tanto, entender con mayor objetividad en qué consiste el concepto de planeación, sus alcances y limitaciones, antes de juzgar si cuando un proyecto falla, en cualquiera de sus objetivos, se debe a que no se aplicaron correctamente las prescripciones que surgen de esta actividad previa, por definición, a la toma de decisiones y a la acción.
La planeación es una disciplina que permite prever mediante un ejercicio intelectual que usa métodos prospectivos, no determinísticos, por lo que uno de sus objetivos fundamentales es el manejo del riesgo. La planeación es, por otra parte, una disciplina prescriptiva, no descriptiva, que trata de identificar acciones a través de una secuencia sistemática de toma de decisiones, para generar los efectos que se espera de ellas.
Si la planeación existe sólo cuando se materializan las medidas que prescribe, se puede definir como “la habilidad para controlar las consecuencias futuras de las acciones presentes” (Wildavsky, 1973).
La planeación constituye, así, un proceso ordenado de toma de decisiones a lo largo del tiempo, que prescribe las medidas necesarias para mantener vigentes los objetivos originales que se plantearon, mediante acciones que esencialmente administran los riesgos que modifican los supuestos básicos iniciales.
Objetivos de los proyectos
Para que la planeación alcance su cometido, se deben distinguir y jerarquizar los objetivos de los proyectos de infraestructura. El objetivo principal es que el proyecto cumpla la función para la que se concibió; un segundo objetivo es que esta función la cumpla dentro de los rangos económicos previstos y el tercero es que lo haga oportunamente. El objetivo funcional es el que menor margen de ajuste permite, pues se corre el riesgo de desvirtuar la razón de ser del proyecto. El objetivo económico tiene el margen de la relación de los costos con los beneficios esperados, mientras que la oportunidad también está vinculada a los beneficios, pues al diferir la puesta en marcha del proyecto, los beneficios se reducen y los costos se incrementan. La diferencia entre estos tres objetivos, que les otorga su jerarquía, es que el fin funcional comprende todo el ciclo de vida del proyecto, mientras que los objetivos de inversión y oportunidad se refieren al periodo inicial de estudios y construcción.
No es correcto, entonces, juzgar un proyecto sólo por sus sobrecostos en la inversión o su extensión en el plazo para entrar en operación, ni darles una dimensión que encubra la contribución social del proyecto a lo largo de su ciclo de vida, lo que, por supuesto, no significa que se deban desatender estos objetivos, que son la parte visible, al menos en el corto plazo, de la eficiencia del papel de la ingeniería y son una medida de la eficiencia del uso de los recursos públicos.
Casos de proyectos con grandes desviaciones
La Autopista del Sol, en México, se ha considerado como fracaso financiero de un proyecto desarrollado mediante el esquema de asociación público-privada. Probablemente se cometió un error de origen al sobreestimar el tráfico futuro, por no hacer un estudio formal de demanda. Se inició, por otro lado, la construcción sin un proyecto ejecutivo terminado. Todo ello condujo a sobrecostos que, aunados a la baja demanda y a la coincidencia de la crisis económica de 1994 –que elevó las tasas de interés de los créditos a niveles que el flujo de ingresos de la autopista difícilmente podía pagar–, derivaron en la quiebra financiera del proyecto. A pesar de todo ello, el objetivo funcional del proyecto se ha cumplido con creces; el desarrollo de una zona de vivienda de alta gama en Acapulco y la revitalización de la zona turística original, al acercar al puerto a sólo tres horas y media de un mercado del tamaño del área metropolitana de la Ciudad de México, han justificado la contribución económica del proyecto y opacado, a lo largo del tiempo, el fracaso financiero.
En Australia, el proyecto de la Ópera de Sídney se inició bajo presión del gobierno para contratar la construcción del proyecto sin que el diseño estuviera completo; el arquitecto responsable fue designado como director de la construcción, sin tener la experiencia para ello, lo que lo llevó a renunciar al puesto y a la dirección arquitectónica, y esta situación obligó a múltiples adaptaciones al diseño original ya sin la dirección del arquitecto original. La consecuencia fue que el costo inicial de 7 millones de dólares australianos se elevara a 102 millones, y el plazo de construcción previsto en cuatro años se extendiera a 17. A pesar de ello, la ópera es un símbolo de la ciudad y un atractivo turístico que ha rendido grandes beneficios económicos.
El aeropuerto de Berlín-Brandemburgo, en Alemania, tenía previsto iniciar operaciones en 2011, cinco años después del inicio de la construcción en 2006; actualmente se prevé el inicio en 2020, es decir, nueve años después de lo previsto y con un costo final de cuatro veces el presupuesto original. Las causas principales van desde errores en el diseño en escaleras eléctricas y en la instalación de los cableados eléctricos, con riesgo de incendio, y la selección equivocada de especies de árboles en las zonas a reforestar hasta actos de corrupción del gerente de proyecto e impericia del responsable de los sistemas contra incendios, que no era un ingeniero certificado sino un técnico dibujante.
Las obras del proyecto de un tren elevado de 32 kilómetros en Hawái, que comenzaron en 2011 con un plazo de construcción previsto originalmente en seis años, enfrenta severos retrasos que han llevado a estimar su conclusión en 2025, es decir, ocho años después. La inversión inicial prevista en 5,000 millones de dólares (mdd) se ha elevado a un estimado de 9,000 mdd. Los problemas son de índole diversa; la construcción se inició sin tener el proyecto ejecutivo completo, lo que obligó a renegociar alrededor de 100 contratos; el cruce de la vía por cementerios nativos hawaianos originó la orden de un juez de detener la construcción más de un año; problemas financieros por los sobrecostos, e interferencias con otras infraestructuras que no se previeron en los estudios y el diseño, entre otros.
Causas de las desviaciones
Las causas de las desviaciones, atribuidas genéricamente a una mala o nula planeación, son, como se evidencia en los casos presentados, de diverso origen y no siempre explicadas por falta de previsión (véase tabla 2). De esta muestra de proyectos, se pueden clasificar los orígenes de las desviaciones en las siguientes categorías.
Causas atribuibles al proceso directo de planeación (responsabilidad de la gerencia del proyecto):
• Insuficientes datos para la planeación, diseño y construcción, por falta de tiempo y recursos. Se tiende a escatimar recursos para los estudios básicos y el diseño.
• Dirección del proyecto deficiente por falta de coordinación o inexperiencia de los miembros de la organización.
• Subestimación de costos y plazos de ejecución, por la tendencia psicológica a suponer que nada fallará o por atender los deseos de instancias políticas o hacendarias.
• Sobreestimación de la demanda, por la suposición de que el proyecto es la mejor opción o por estudios deficientes.
• Causas indirectas que condicionan el proceso de planeación (responsabilidad de tomadores de decisiones en distintos niveles de la autoridad responsable del proyecto):
• Impericia por inadecuada selección de los participantes en el proyecto (proyectistas, constructores, supervisores u operadores), atribuible a procesos de selección inadecuados o viciados.
• Inadecuado manejo de las comunidades que conviven con el proyecto, a veces por la falta de especialistas (sociólogos, antropólogos o negociadores profesionales).
• Cambios al proyecto durante la ejecución por razones no técnicas, debido a caprichos o compromisos políticos.
Causas externas a las que se expone el proyecto:
• Presiones políticas para la fecha de inicio y el plazo de ejecución, lo que precipita el arranque de la construcción con estudios y diseños incompletos o defectuosos, terrenos no liberados o permisos aún en trámite y plazos exigidos por el promotor del proyecto inviables, debido a la tendencia a asociar el programa del proyecto a los plazos políticos.
• Desajustes macroeconómicos.
• Insuficiente o inoportuna asignación de recursos, por decisiones de tipo presupuestal.
• Clima. Debido a los plazos de asignación de recursos, que posponen los inicios de los proyectos a los meses que en el caso de México son de lluvia, se compromete el cumplimiento del programa de construcción. Sin embargo, los responsables de la ejecución (contratantes y contratistas), presionados por los plazos obligados del contrato, adoptan posturas optimistas y por ello inviables, al no tomar en cuenta los bajos rendimientos debido al clima que prevalecerá en el periodo de construcción.
Conclusiones
Las desviaciones de los proyectos en tiempo y costo indudablemente se pueden atribuir a falta de previsión, que conceptualmente se equipara a un proceso de planeación ineficiente. Sin embargo, en la etapa estrictamente de planeación de los proyectos, a cargo de los responsables de ejecutar estos –por un lado la entidad promotora y por otro la empresa a cargo de la construcción–, las limitaciones al proceso tienen diferentes orígenes.
Los responsables del desarrollo de la administración del proyecto están expuestos a presiones políticas y a limitaciones presupuestales que fuerzan los plazos y fechas de inicio de los proyectos a las agendas políticas de los tomadores de decisiones y los techos financieros a los recursos asignados; precipitan la construcción con estudios y diseños incompletos, terrenos sin adquirir o con gestiones de permisos frecuentemente no terminadas. El responsable de la construcción, por su parte, planea la ejecución del proyecto en los plazos y presupuestos que se le exigen, aunque generalmente, por experiencia, sabe que el proyecto no podrá concluirse en las condiciones del contrato, lo que parece ser un acuerdo entendido entre los participantes del proceso.
Sin duda todas las causas descritas se pueden calificar como errores de planeación, pero son resultado de un proceso de varias etapas de decisiones, tomadas por distintos actores, no siempre técnicos especialistas en planeación e ingeniería, con objetivos impuestos no como resultado de un análisis previsor sino como necesidad de cumplir objetivos de carácter político.
No se puede aspirar a no atender los propósitos políticos que se exige cumplir a los proyectos ni a conseguir inicialmente los recursos que realmente se requieren, pero la planeación sí permite saber lo que va a ocurrir en las condiciones que se le imponen al promotor y al ejecutor del proyecto, por lo que es ética y profesionalmente obligatorio que se advierta a los tomadores de decisiones, a partir de un juicioso análisis de riesgos, sobre la probabilidad y magnitud de sobrecostos y de incumplimiento de los plazos de construcción a los que se están exponiendo.
La planeación, en consecuencia, debe constituir la etapa en la que se estime el nivel de certidumbre para alcanzar los objetivos de tiempo y costo, a partir de las condiciones iniciales, para anticipar los riesgos que se asumen al tomar la decisión de ejecutar el proyecto y prescribir las medidas preventivas para administrar, en la medida de lo posible, las eventuales desviaciones. Si con este ejercicio se consigue evitar sorpresas, no evitar los sobrecostos y retrasos, sino administrarlos, el proyecto se habrá planeado adecuadamente.
