Economista con amplia experiencia en la administración pública, preparación y puesta en operación de proyectos de infraestructura en los sectores de comunicaciones, transportes, medio ambiente, energía y salud, así como en la regulación aplicable a programas y proyectos de inversión en el Gobierno Federal, el 22 de noviembre de 2022, Jorge Nuño Lara asumió como titular de la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes. Nos recibió en sus oficinas de la SICT para este diálogo.
Jorge Nuño Lara Secretario de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes.
Ingeniería Civil (IC): ¿Cuál es el proceso que sigue la SICT para el desarrollo y actualización de las normas de planeación, diseño, construcción y mantenimiento de la infraestructura?
Jorge Nuño Lara (JNL): No existía de manera institucionalizada un proceso como tal, con todo lo necesario para la toma de decisiones ejecutivas; tuvimos que diseñarlo, de tal forma que las áreas que se dedican a esto tuvieran un procedimiento estándar.
Ahora hay un Comité de Infraestructura que presido, donde están todas las direcciones generales involucradas en el diseño y construcción de carreteras, infraestructura y área aeroportuaria. En el seno de ese comité, los promotores tienen que presentar sus proyectos de una manera secuencial. Estamos haciendo el Manual del Sistema Institucional de Desarrollo de Proyectos, en el que se define qué entregables deben presentarse para una primera etapa; por ejemplo, si se diseña una nueva carretera hacia Huejutla, un nuevo trazo, lo primero que se presenta en el seno de ese comité es lo que designamos como etapa 1, la etapa conceptual, y con información de gabinete se defiende el proyecto. Después se autorizarían recursos para poder desarrollar los estudios correspondientes. Una vez autorizados los recursos y realizados los estudios, se regresa al Comité de Infraestructura a plantear todo el diseño de lo que será el proyecto y la estrategia con la que van a poder construir. Es decir, el proyecto se divide en etapas: primero dos entronques, luego la troncal o cómo lo vamos a contratar. Todo eso se desarrolla con base en un manual aprobado en ese comité.
IC: El Presidente se caracteriza por solicitar resultados en muy corto plazo. ¿Cómo manejar los tiempos políticos con los tiempos de la ingeniería, que ustedes plantean?
JNL: La secretaría tiene mucha fuerza de ingeniería y empeña toda su creatividad; aquí hay miles de ingenieros, además de que se cuenta con el Colegio de Ingenieros Civiles y con diversas asociaciones y sociedades técnicas de especialistas en distintas áreas de la ingeniería, como vías terrestres, geotecnia, estructuras, medio ambiente… organizaciones que son de gran ayuda para nosotros.
IC: Además de la presión política, ¿qué inconvenientes destaca para hacer realidad los proyectos en tiempo, costo y calidad?
JNL: Las autorizaciones en materia ambiental, el derecho de vía, la consulta social, la relación con otras dependencias como la Conagua, por ejemplo… gestiones que escapan a nuestra autoridad y debemos respetar.
Propusimos que exista una autoridad específica para la coordinación de todas las gestiones interinstitucionales, de tal forma que se alineen las distintas instancias de aprobación de proyectos.
IC: ¿Se designó dicha autoridad, o se resolvió sin crearla?
JNL: De hecho es el Presidente quien lo está haciendo. Él cita a todas las secretarías e instancias de gobierno involucradas en cada proyecto, no solo de la SICT, y pone a todos a trabajar para lograr el objetivo.
IC: La actual administración ha dado preeminencia a la inversión pública, aunque no descarta la participación privada. ¿Cómo se está manejando en la SICT la relación con el sector privado, por ejemplo, en el caso de las APP?
JNL: Hay dos tipos de APP: las que tienen financiamiento completo del presupuesto, llamadas APP puras, son las que el Presidente ha cuestionado más, pues generan compromisos de largo plazo, y a la hora en que se quiere crecer no hay espacio presupuestal. Otro problema que le veo a ese tipo de contratos es que durante el régimen anterior a 2018 se daba preferencia a la inversión privada por sobre la pública. La actual administración ha demostrado que sí puede la inversión pública ser el principal motor del desarrollo, sin despreciar a la inversión privada.
IC: ¿Cuál es su opinión de las APP puras?
JNL: Con tal de que participara la inversión privada se garantizaban niveles de rentabilidad sobredimensionados, y no era ese el espíritu de ese tipo de iniciativas, que surgieron en Inglaterra. El primer propósito era poder transmitir al sector privado riesgos que ellos administran mejor que el Estado. Son puras porque no tienen una tarifa que se recupere con tarifas pagadas por el usuario de la infraestructura, sino que son pagadas con presupuesto público. Tienen la característica de no transmitir los riesgos al sector privado adecuadamente y de garantizar una tasa de rendimiento alta, no razonable, según estándares internacionales. El argumento principal era la falta de recursos públicos, algo que en la actual administración no sucede.
IC: ¿Cuáles son las otras APP y qué opina de estas?
JNL: Son las relacionadas con las concesiones, donde la inversión se recupera a través de la tarifa que pagan los usuarios de la infraestructura; el sector público no necesariamente tiene que poner el 100% del dinero. Antes de 2018 también existieron concesiones a través de ese esquema, en las que hubo una subvención pública. Por ejemplo, el proyecto cuesta 3,000 millones de pesos, y a través del Fondo Nacional de Infraestructura o de la banca de desarrollo el sector público fondeaba con 1,000 millones o con recursos fiscales a fondo perdido; así, el sector privado solo debe recuperar 2,000 millones de pesos más en operación y mantenimiento; eso es lo que recupera la tarifa, cuando esos 1,000 millones podrían haberse destinado a otro proyecto.
IC: ¿Qué se está haciendo con ambos tipos de APP de la actual administración federal o de las anteriores?
JNL: No ha habido nuevas concesiones a entidades privadas; sí ha habido concesiones a entidades públicas.
IC: ¿Es el caso de las Fuerzas Armadas?
JNL: Sí, y de otros organismos públicos. También se renovó el título de concesión de la autopista a La Rumorosa, en Baja California –es un fideicomiso que tiene el gobierno del estado– y el puente fronterizo Colombia, un título de concesión que tiene el gobierno de Nuevo León. Esos fueron títulos que llegaron a su fecha límite y se renovaron. Dos títulos de concesión nuevos se emitieron a Grupo Aeroportuario Turístico Mexicano, una empresa pública que está desarrollando con Aeropuertos Mexicanos la expansión de los aeropuertos de Tepic y de Puerto Escondido. Ahí dimos la asociación a una empresa pública, y esta se asoció con un privado para poder desarrollar la infraestructura de expansión.
IC: ¿Qué nos puede decir de los casos específicos de la SICT?
JNL: Hemos venido con los títulos de concesión de carreteras que tenemos; son los que coloquialmente llamamos “desdoblamientos”. En realidad son ampliaciones de objeto: se ve que hay espacio porque tiene ingresos adicionales, porque tuvo un tráfico extraordinario o porque le quedan años a la concesión; entonces, con cargo a esos años y a esos ingresos extra, se hace una obra adicional, que puede ser en la misma autopista o fuera de ella, no necesariamente ha de estar conectada. De esos, considero que la parte más importante que hicimos fue la infraestructura de conectividad terrestre al aeropuerto Felipe Ángeles, financiada con un desdoblamiento del título de concesión Golfo Centro, que es la autopista que conecta la Ciudad de México con Veracruz y Tuxpan.
IC: ¿En qué medida la SICT pierde autoridad, participación, responsabilidad en los proyectos que pasan a cargo de las Fuerzas Armadas? Y, además, ¿qué tan cierto es que las Fuerzas Armadas desplazan al sector empresarial del desarrollo de infraestructura en todo el proceso, desde el proyecto hasta la construcción y mantenimiento?
JNL: Muy buena pregunta. En varios medios de comunicación han dicho que la secretaría ha perdido sus funciones. La SICT no ha perdido ni autoridad ni funciones. Las funciones de la secretaría están plasmadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y legalmente no ha perdido ninguna, no se han modificado. La SICT no opera carreteras, no opera aeropuertos ni aerolíneas. La SICT otorga concesiones para que un tercero –sean empresas u organismos públicos– opere un aeropuerto o una autopista.
IC: ¿Cómo es en el caso de las obras que están a cargo de las Fuerzas Armadas?
JNL: La SICT otorgó al Grupo Aeroportuario, Ferroviario, de Servicios Auxiliares y Conexos Olmeca-Maya-Mexica un título de concesión, y este grupo, para poder obtener ese título, tuvo que cumplir con una serie de requisitos –sin privilegios–, exactamente los mismos que debe cumplir una empresa privada. ¿Cuál es la diferencia entre ellos? Que no media una licitación, porque se le dio a una empresa paraestatal y con la reciente modificación a la Ley de Aeropuertos no tienen un tiempo límite de vida –antes estaba restringido a 30 o 60 años–. Eso pasó para el servicio ferroviario, para el Tren Maya. Pero el grupo Olmeca-Maya-Mexica tiene que cumplir con todos los requisitos, como cualquier otro concesionario.
IC: ¿Cómo participa la SICT en el tema –si le incumbe o no– del diseño, la programación, el desarrollo, la calidad de la construcción, etcétera?
JNL: Tanto los organismos públicos como los privados deben presentar el proyecto ejecutivo para nosotros hacerle observaciones que deben atender para que sea aprobado conforme a las normas y criterios de construcción de esa infraestructura.
IC: ¿Qué importancia tiene en la secretaría a su cargo la innovación y la tecnología en el desarrollo de las políticas y las acciones?
JNL: No estamos aún en el nivel al que aspiramos. El Instituto Mexicano del Transporte (órgano desconcentrado de la SICT) sí está desarrollando algunas de estas actividades y trabaja de la mano con nosotros.
IC: ¿Cuál es el estatus del ramal del ferrocarril suburbano de Buenavista hacia el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles? ¿Cuándo será su inauguración y cuáles son los costos y el precio del peaje?
JNL: La obra terrestre para llegar en auto quedó resuelta. El ferrocarril se podrá abordar en Buenavista para arribar al AIFA en menos de 40 minutos. El proyecto está a poco más del 50%. El precio de la tarifa para llegar de Buenavista al AIFA ronda los 150 pesos, aunque no está decidido aún. Obviamente, habrá tarifas según el destino de estaciones intermedias.
IC: ¿Cuándo se inaugura?
JNL: En el primer trimestre del año 2024.
IC: ¿Cómo surgió la idea de los trenes de pasajeros en los ramales concesionados para transporte de carga? Pareció una sorpresa.
JNL: En la SICT hay un equipo que todos los días está generando ideas. Uno de los colaboradores más destacados es economista, de los más brillantes que he conocido: egresado del IPN con doctorado en Chicago, se ha especializado en asuntos de trenes; conoce mucho sobre temas regulatorios. Él hizo ver que en el artículo 101 dice que el servicio de pasajeros tiene prioridad sobre el servicio de carga –no es ninguna novedad, también lo tenemos en transporte aéreo, es un símil– y explicó cómo está redactado el título de concesión de los trenes de carga, que dice que el Estado mexicano puede poner en funcionamiento el servicio de pasajeros en cualquier momento.
La idea central era promover el transporte de pasajeros para dar solución a problemas de sobrecarga y para seguridad de autopistas como la México-Querétaro y la México-Puebla, por ejemplo.
IC: Se menciona que se le ha dado poco tiempo a los concesionarios –enero de 2024– para responder el planteo oficial. ¿Qué opina de eso? ¿Qué respuesta ha tenido de ellos?
JNL: Los concesionarios están dispuestos a participar; tuve una reunión con ellos. En enero se decide cuáles rutas van a iniciar, en qué momento y cuál es el plan de trabajo con el que se podrá llegar al inicio de obra. Lo primero es ver qué estudios deben hacerse y con base en qué vamos a tomar las decisiones.
IC: ¿Existe una estrategia de la SICT para proteger la red federal carretera en caso de desastres naturales?
JNL: La principal estrategia es el Programa Nacional de Conservación. Detectamos cuáles son las carreteras que han sufrido daños en eventos anteriores y a esas les damos un tratamiento diferente.
Algo que estamos haciendo de otra manera en estos años es que iniciamos el Programa de Conservación con una actividad medular que nos permite tener mucha resiliencia: simple y sencillamente destapar las obras de drenaje, para que cuando lleguen las lluvias en abril y mayo las obras de drenaje estén a su máxima capacidad.
Un problema que detectamos es que ha habido una deforestación importante en las zonas montañosas y eso ha cambiado la forma en que se dan los escurrimientos; la corriente cambió de dirección y de volumen, entonces hay que recalcular algunas obras de drenaje. Esas no las conocemos a priori, lo venimos aprendiendo conforme van ocurriendo ciertos eventos. Se hacen modelados de escurrimientos y se va detectando dónde es preciso cambiar la obra de drenaje.
IC: Existe una “disputa histórica” respecto a cómo construir infraestructura sobre los escurrimientos naturales de agua. ¿Cómo se está resolviendo?
JNL: La Conagua hizo un cambio importante en su metodología: ahora debe hacerse un área hidráulica mucho más grande; eso requiere un puente, un viaducto, y ha ido resolviéndose bastante bien.
IC: ¿Se han hecho estudios de riesgos para diseñar un seguro adecuado, que permita obtener los recursos en tiempo y forma para la reconstrucción de infraestructura carretera en caso de desastres naturales?
JNL: Ahora la Secretaría de Hacienda tiene un mecanismo un tanto más ágil para eso; tiene un apartado de dinero igual o mayor que el que tenía el Fondo de Desastres Naturales, que ya no se maneja de manera discrecional. Cuando sucede una emergencia, de inmediato entran los primeros auxilios. No es que vayan a dar una autorización presupuestal para ello: lo que hacemos es utilizar la maquinaria de los contratistas que están en la zona –con los que tenemos contratos de conservación en todo el país– para dar los primeros auxilios. Se hacen las evaluaciones y entran los apoyos parciales inmediatos que Hacienda autoriza de forma muy ejecutiva. Luego viene la reconstrucción; es un proceso que tenemos muy bien controlado con Hacienda: en la medida en que vamos dando los dictámenes, se van liberando los recursos, todo de manera muy transparente.
IC: Una práctica recurrente ante cada afectación de la infraestructura por fenómenos naturales: se determinaba reconstruir tal como estaba, sin considerar que luego de la afectación podría requerirse construir en otras condiciones, en otro lugar y otro tipo de infraestructura.
JNL: Sí se modificó ese requisito legal. Ahora la construcción considera la experiencia del fenómeno natural que afectó la infraestructura.
IC: ¿Qué programas, proyectos y obras ya autorizados quedarán pendientes al término de la actual sexenio?
JNL: Ninguno.
IC: Esto lleva a preguntar sobre la necesidad de que haya un organismo de planificación integral, no burocrático administrativo, sino con capacidad de ejecución, de toma de decisiones, donde participen todas las instituciones públicas, tal vez invitando al sector académico y empresarial, que involucre a todo el sector público con responsabilidad en el desarrollo de infraestructura.
JNL: Efectivamente. Una autoridad que pueda tener injerencia en la forma en que el Plan de Infraestructura se va a repartir y que alinee a todos, algo como lo que comenté que hace el Presidente, digamos, sin la formalidad de la estructura.
Falta mucho en el tema de planificación; es uno de los principales desafíos que debemos resolver como Estado, como país, y no solo en materia de infraestructura
Entrevista de Daniel N. Moser
