Fernando Reyna Guzmán. Asesor de la ANEAS.
En el campo de la gestión de los servicios públicos de agua se ha perdido el enfoque. En las discusiones, la búsqueda de la eficiencia se ha convertido en una obsesión. A contracorriente de la necesidad ingente de alcanzar la equidad en un país de profunda inequidad, se han ignorado (por desconocimiento o por desdén) los cambios que ocurren en otros países y la autocrítica de las otrora infalibles instituciones financieras internacionales.
En tiempos recientes, en México se ha atestiguado la enésima reedición de la discusión sobre la dicotomía público-privado, aplicada a los servicios públicos de agua potable.
La interrupción del proceso legislativo del proyecto de la Ley General de Aguas, la abrogación de la Ley de Agua para el Estado de Baja California, el mandato expreso en la Constitución de la Ciudad de México que impide la privatización del servicio de agua (artículo 16, apartado B, numeral 4) tienen como hilo conductor, como eje articulador, una real oposición social y política a la participación de empresas orientadas al mercado en la prestación de ese servicio básico.
Una hipótesis para explicar este fenómeno podría encontrarse en la convicción de que hay áreas o actividades que son responsabilidad exclusiva del Estado, cuya finalidad es atender necesidades colectivas esenciales que no pueden ser satisfechas por la acción individual. Las empresas privadas, por su parte, tienen como objetivo fundamental obtener el mayor beneficio al menor costo posible, objetivo que excluye, por definición, a todos aquellos que no cuentan con los recursos para sufragar la utilidad perseguida. De acuerdo con Lentini et al. (2015):
La minimización del costo para llegar a una determinada meta requiere criterios de medición de desempeño. Desde el punto de vista práctico no hay un criterio absoluto de eficiencia sino que lo que se hace es buscar unidades de decisión que hagan cosas parecidas y establecer las mejores prácticas por comparación. Luego usar esas mejores prácticas como guía para la acción de las unidades de decisión que están siendo relativamente menos productivas o más costosas. […] La eficiencia técnica es una medida de adecuación a las mejores prácticas ingenieriles; la eficiencia asignativa permite ajustar las prácticas de producción a la mezcla de insumos que mejor refleje, desde un punto de vista económico, la escasez o abundancia relativa de los mismos.
La incompatibilidad entre necesidad social y utilidad privada sustancia la confrontación de dos visiones político-económicas históricamente antagónicas: Estado versus mercado; público versus privado.
De la naturaleza de los servicios públicos
Aguilar (2000) señala que existen múltiples problemas que buscan encontrar atención en la agenda de gobierno:
Los problemas que componen [la agenda] se originan y configuran en el sistema político. Son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos […] [Éstas] configuran la agenda sistémica, pública, constitucional […] y es integrada por las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente.
La variedad cuasiinfinita de problemas y las limitaciones connaturales de los estados para atenderlos obligan a la utilización de criterios ético-morales o racional-económicos para tamizar aquellos que “son” o “deben ser” incorporados a la agenda pública.
No fue hasta la aparición y la consolidación del llamado Estado de bienestar, durante la segunda mitad del siglo pasado, que dichas actividades y otras más se incorporaron a la agenda gubernamental. Ello no ha sido impedimento para que el Estado y asociaciones civiles y particulares coincidan en la provisión de servicios como la salud, la educación o el transporte, entre otros; pero la responsabilidad de su provisión cuando han sido declarados públicos permanece en el ámbito gubernamental.
La dinámica social, las preferencias y creencias hacen que estas cribas cambien a lo largo de la historia. Por ejemplo, la educación, la salud, la protección a poblaciones vulnerables, que ahora reconocemos como parte de la actividad estatal, en el siglo XIX eran realizadas por organizaciones eclesiásticas o filantrópicas.
No fue hasta la aparición y la consolidación del llamado Estado de bienestar, durante la segunda mitad del siglo pasado, que dichas actividades y otras más se incorporaron a la agenda gubernamental (Bobbio, 2000). Ello no ha sido impedimento para que el Estado y asociaciones civiles y particulares coincidan en la provisión de servicios como la salud, la educación o el transporte, entre otros; pero la responsabilidad de su provisión (características, acceso, financiamiento, etc.), cuando han sido declarados públicos, permanece en el ámbito gubernamental.
En este sentido, Andrés Serra Rojas (1977) indica que “el servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta de la administración pública activa o autorizada a particulares, que ha sido creada y controlada [por el Estado] para asegurar de manera permanente, regular, continua y sin propósito de lucro la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen de derecho público”.
Por su parte, Miguel Acosta (1993) señala que los servicios públicos son actividades cuya finalidad es “satisfacer necesidades colectivas básicas o fundamentales […] sujetas a un régimen de derecho público que determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuación e igualdad”.
En tanto, para Gabino Fraga (2002) los servicios públicos deben “ser asegurados, regulados y controlados por los gobernantes, porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y desarrollo de interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente sino por la intervención de la fuerza gubernamental”.
Como se observa, existe un consenso entre los especialistas al señalar que los servicios públicos son creados para satisfacer una necesidad social y que se le ha encomendado al Estado garantizar su materialización; se admite que un particular puede realizar estas actividades, siempre y cuando esté regulado o autorizado por el propio Estado.
En consecuencia, lo “público” de los servicios deviene de su “origen político”; son producto de una “demanda social”, independientes de la entidad que los provisiona. Esto es, al tener su origen en el cuerpo político, sólo éste le puede quitar tal carácter a un “servicio público”, cuando se considera que la necesidad social ha quedado satisfecha.
En el caso de la gestión del agua, a lo largo de la historia las comunidades han desarrollado entramados y complejos arreglos institucionales (Ostrom, 2011), elaborado un vasto acervo científico-tecnológico y construido sofisticadas obras de ingeniería (Hassan, 2011) para satisfacer una necesidad que desde sus orígenes ha sido considerada esencial. En la actualidad no es posible concebir que los individuos o colectividades puedan satisfacer sus necesidades de agua sin la intervención del Estado, esto es, sin que este servicio tenga un carácter público.
Sobre la participación privada
Para algunos especialistas e instituciones financieras internacionales, la cantidad de demandas sociales rebasa la capacidad de algunos estados para hacerles frente. Esta percepción llevada al terreno de los servicios públicos se traduce en la confrontación de la eficiencia técnica versus la equidad social.
Tal fue el caso de la corrientes de pensamiento público-administrativo predominante en la década de 1990, como la reinvención del gobierno (Osborne, 1994), la nueva gerencia pública (Hood, 1997) o el paradigma posburocrático (Barzelay, 1998), entre otras que propugnan la incorporación en la administración pública de prácticas, herramientas y métodos desarrollados para la gerenciación de las empresas privadas. El siguiente texto resume el núcleo de esta influyente corriente de pensamiento:
En los últimos tiempos […] se pone el acento en la falta de capacidad actual de los poderes públicos para llevar a cabo sus fines […] situando el origen de los problemas de gobernabilidad en la propia complejidad del ejercicio omnipresente, pero también y fundamentalmente, en la falta de legitimidad que implica, de cara a los ciudadanos, la incapacidad para llevar a cabo los programas políticos y para propiciar el crecimiento económico y, por tanto, el bienestar […]. La mayor parte de los problemas que aquejan a nuestras administraciones públicas de hoy tiene su trasfondo en problemas de eficiencia y por tanto de gestión. (MAP, 1997).
Este fenómeno, que se inició en naciones desarrolladas como Estados Unidos y el Reino Unido, fue seguido o impuesto en las naciones subdesarrolladas que hacia esos años enfrentaban problemas económicos. El tiempo ha mostrado que el énfasis en la falta de capacidad gerencial del gobierno y en la eficiencia como meta es una sobresimplificación de la realidad de cada país.
La ortodoxia econométrica para la determinación de las prioridades sociales, así como en la definición de los beneficios y los beneficiarios, condujo a una retracción de los gobiernos en actividades consideradas socialmente necesarias hasta antes de la década de 1980 (al respecto véase BID/CEPAL, 1997). Tal fue el caso de los países latinoamericanos, donde los gobiernos abandonaron significativamente la esfera económica mediante la venta o transferencia de activos públicos para dar cabida a las empresas privadas en áreas consideradas de competencia, lo que restringió la actividad del Estado al papel de regulador.
En el caso de los servicios públicos de agua, en nuestro país, por ejemplo, durante esa época se trasladó la responsabilidad total de su prestación a los municipios. Esta política, que fue promocionada oficialmente como la “descentralización de la vida nacional”, en la práctica puede ser considerada como la dimisión del gobierno federal para atender dicha prioridad nacional por falta de recursos.
Para suplir la carencia de financiamiento, por esos años se promulgó la Ley de Aguas Nacionales (1992), y a la par se impulsó una ley estatal tipo adoptada por la mayoría de las entidades federativas. Se estableció la participación privada en la prestación de los servicios públicos; no obstante, se respetó la “naturaleza pública” de los servicios, que quedó fijada en el párrafo III del artículo 115 constitucional.
En ese momento se consideró que las empresas privadas encontrarían suficientes incentivos económicos para invertir en el sector, ya que, al ser un monopolio natural, el riesgo de la inversión no era elevado (Jouravlev, 2001). En un primer momento, la participación privada se concentró en el saneamiento de aguas residuales mediante la figura de contratos tipo Construir, Operar y Transferir (CPT, o BOOT, por las siglas de build-own-operate-transfer).
No obstante, la irrupción masiva en la provisión de los servicios estuvo por debajo las expectativas. Es importante señalar que, a diferencia de los contratos BOOT, la participación de las empresas en la prestación de los servicios se concibió bajo el esquema de concesión, esto es, la autorización para que un tercero provea los servicios según los términos y la supervisión de la autoridad concedente. La cantidad de empresas que incursionaron fue limitada. Entre los casos más sobresalientes se pueden mencionar a CCAPAMA-CAASA en Aguascalientes, Aguakan en Cancún, Nizuc en Isla Mujeres y en la Ciudad de México; en esta última participaron cuatro empresas mexicanas en consorcio con homólogas extranjeras.
Un elemento en común en estos casos fue la necesidad de renegociar los contratos de concesión, por cuestiones financieras o técnicas que no fueron consideradas en un inicio. Además, en esa década nuestro país atravesó una grave crisis económica.
La inexperiencia en la gestión de los servicios, la falta de información sobre las condiciones de éstos, la subestimación de las inversiones así como la situación general del país contribuyeron a que el modelo de concesión de los servicios de agua no se generalizara. A la fecha, de manera adicional a los ejemplos aludidos, se han incorporado Puebla y Saltillo, con un esquema mixto.
En la actualidad, sólo 3% de la población es servida por concesionarios privados. En el plano global, el Banco Mundial (2009) estimó que en el año 2007 “alrededor de 270 millones de personas, menos del 5% de la población mundial, recibían agua de compañías privadas […], de las cuales 160 millones vivían en países desarrollados y 110 millones en países en desarrollo”. No parece que tal cantidad tienda a incrementarse. Recientemente, por ejemplo, algunas instituciones han observado un fenómeno que han llamado remunicipalización de los servicios de agua en ciudades importantes como París, Berlín y Atlanta, por lo que es de esperarse una desaceleración mayor de la participaón privada como proveedora de esos servicios públicos (PSIRU, 2015; Giesen, 2014; Perea, 2012; Pigeon et al. 2012).
Octavio Paz señaló que México vivía una anomalía hegemónica que dominaba la mente y los actos tanto de gobernantes como de gobernados. Hoy en día tenemos una propensión extrema a despolitizar la gestión de gobierno, cuando la arena política es su hábitat. Se invoca la inmaculada neutralidad técnica, porque no hemos asimilado que las sociedades son heterogéneas, diversas, complejas; en ellas, el disenso es la base para alcanzar el consenso y ello es posible en cuanto se alcanza la madurez política.
En cuanto a la eficiencia física –medida como el cociente del agua facturada entre la producida, donde el máximo valor es 1.0– la Comisión Nacional del Agua (Conagua) reporta que la ciudad de Aguascalientes alcanza 0.62, Cancún 0.47 y la Ciudad de México 0.46; sólo la primera está por arriba de la media nacional, que se ubica en 0.48. En este rubro, las ciudades con mejores índices son Puerto Vallarta (0.71), Querétaro (0.68) y Mexicali (0.68), todas ellas servidas por entidades públicas (Conagua, 2016). Un hecho significativo es que estos tres organismos operadores están bajo la autoridad estatal.
Si bien con esta información no se puede evaluar el impacto de las prácticas gerenciales en los operadores, ni si las inversiones privadas pueden ser una fuente de financiamiento real para el sector, lo que se observa es que, en todo caso, los resultados tanto en materia de financiamiento como en el incremento de la infraestructura de abastecimiento han sido marginales.
Un estudio más profundo puede arrojar mayor luz sobre el porqué de la escasa participación privada en la prestación de los servicios de agua; sin embargo, lo que es evidente es que no se ha convertido en la solución para el subsector que los promotores de esta modalidad pronosticaron.
Para los especialistas en asuntos públicos, las corrientes gerenciales son más bien un cambio superficial, sin que esto signifique, por supuesto, que no hayan influido de manera determinante en las decisiones y acciones gubernamentales.
Perspectivas y conclusiones
Octavio Paz señaló que México vivía una anomalía hegemónica que dominaba la mente y los actos tanto de gobernantes como de gobernados. Hoy en día tenemos una propensión extrema a despolitizar la gestión de gobierno, cuando la arena política es su hábitat. Se invoca la inmaculada neutralidad técnica, porque no hemos asimilado que las sociedades son heterogéneas, diversas, complejas; en ellas, el disenso es la base para alcanzar el consenso y ello es posible en cuanto se alcanza la madurez política.
Quizá porque aún no se ha superado esa anomalía, que en el extremo puede ser una patología, hay una proclividad a la aceptación de modas y modelos sin el menor análisis, la más candorosa de las oposiciones o al menos una tenue crítica. El vasallaje intelectual llevado al terreno de lo estatal, de lo gubernamental, de lo público, ha determinado el modo de hacer política pública con resultados cada vez menos sostenibles.
En el campo de la gestión de los servicios públicos de agua se ha perdido el enfoque. En las discusiones, la búsqueda de la eficiencia se ha convertido en una obsesión. A contracorriente de la necesidad ingente de alcanzar la equidad en un país de profunda inequidad, se han ignorado (por desconocimiento o por desdén) los cambios que ocurren en otros países y la autocrítica de las otrora infalibles instituciones financieras internacionales. Existe un empeño en buscar las explicaciones a los problemas con recetas que han mostrado rápidamente su obsolescencia, antes de llegar siquiera a una vejez digna.
En la gestión de los servicios públicos, en general y en particular, no se puede perder de vista lo expresado por uno de los más brillantes e influyentes pensadores liberales de nuestros tiempos, John Rawls (2003): “Por debajo de cierto nivel de bienestar material y social […] las personas simplemente no pueden participar en la sociedad como ciudadanos y mucho menos como ciudadanos en pie de igualdad.”
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