Entrevista a Jesús Reyes Heroles González Garza, presidente del Consejo Consultivo del Agua, A. C. en el momento de la entrevista.
El punto de partida es que haya una verdadera reorganización de la arquitectura institucional del agua. Estamos mal organizados para poder lograr que ésta llegue adonde tiene que llegar y a quienes tiene que llegar de forma eficiente, con una cobertura y calidad adecuada y que luego regrese a la naturaleza en buenas condiciones.
Un asunto que está relacionado no sólo con el agua: el vínculo entre la gestión pública y la participación de la iniciativa privada. ¿Cuáles son los mitos y cuáles las realidades respecto al papel del Estado y de la iniciativa privada en la gestión de los servicios públicos? ¿Son intrínsecamente el Estado ineficiente y el sector privado eficiente?
El Estado tiene la obligación de intervenir en la economía por varios motivos: en primer lugar, para corregir las fallas de mercado; es evidente que el Estado debe emitir la regulación que permita favorecer la competencia. En segundo lugar, la intervención del Estado es evidentemente para la provisión de bienes públicos; un ejemplo es la defensa nacional o la seguridad pública.
En México estamos todavía muy retrasados en cuanto a tener una estructura económica moderna; la actual es obsoleta, al igual que nuestra forma de garantizar que los ciudadanos hagan efectivos los derechos que la Constitución les otorga. Estamos aún atorados en la idea de que es el Estado el que debe proveer la salud o la educación, en vez de plantear que el Estado debe garantizar que los ciudadanos tengan acceso a la salud y a la educación, lo cual no debe implicar que sea el Estado el que la provea directamente.
En las sociedades contemporáneas cada vez hay más razones para la intervención del Estado por razones de compensación económica, en el sentido de que, puesto que ciertas políticas económicas implican desigualdades que no corrige el mercado, las sociedades han establecido una serie de derechos para todos los integrantes de esa sociedad, y el Estado debe contribuir para que tales derechos se vuelvan exigibles y se cumplan.
En México estamos todavía muy retrasados en cuanto a tener una estructura económica moderna; la actual es obsoleta, al igual que nuestra forma de garantizar que los ciudadanos hagan efectivos los derechos que la Constitución les otorga. Estamos aún atorados en la idea de que es el Estado el que debe proveer la salud o la educación, en vez de plantear que el Estado debe garantizar que los ciudadanos tengan acceso a la salud y a la educación, lo cual no debe implicar que sea el Estado el que la provea directamente.
La iniciativa privada tiene como objetivo primordial el lucro, el rédito económico, al tiempo que el Estado no está para ganar dinero. ¿Qué implica esta distinción en materia de economía y garantía de servicios y cumplimiento de derechos que usted acaba de mencionar, como la salud o la educación?
Las palabras aquí son importantes. El Estado debe identificar muy claramente el retorno social de los gastos que haga, porque hay algunos que tienen un gran impacto positivo sobre la sociedad y hay otros cuyos impactos son mucho menores; debe invertir donde hay un retorno social más alto.
El tema de la iniciativa privada no es estar atento al retorno social, sino a que el capital invertido genere el mayor retorno privado posible para sus accionistas. En algunas actividades donde hay una preocupación sobre el impacto social, debe intervenir el Estado como regulador, y es allí donde confluyen los temas que estamos tratando.
El agua no se puede privatizar porque es de la nación. Se malinterpreta como privatización algo tan elemental como el otorgamiento de concesiones a los particulares para la explotación de ese recurso. Entonces quedamos entrampados, al plantearse que sólo instituciones públicas pueden proporcionar servicios de agua potable y alcantarillado.
En el asunto concreto del agua, sabemos que en México es un bien de la nación y en otros países puede ser un bien privado; Estados Unidos es el ejemplo más claro: allí es un dominio pleno de la propiedad.
En México el gobierno federal regula el uso de ese recurso por medio de concesiones. También el Estado es responsable, por ejemplo, del transporte, porque es una actividad estratégica; entonces, lo que se quiere es que la sociedad tenga el recurso, el servicio, en condiciones de oportunidad, cantidad y calidad necesarias, pero eso no quiere decir que lo haga el Estado directamente: lo que hace es otorgar concesiones.
Existe una gran discusión sobre el tema de privatizar o no privatizar el agua. Se discute mucho pero parece que no queda muy claro qué se entiende por privatizar.
Es que la palabra privatizar está mal aplicada, y está además utilizada con propósitos político-electorales. El agua no se puede privatizar porque es de la nación. Además, interpretan como privatización algo tan elemental como el otorgamiento de concesiones a los particulares para la explotación de ese recurso. Entonces quedamos entrampados, al plantearse que sólo instituciones públicas pueden proporcionar servicios de agua potable y alcantarillado. Incluso se plantea que los organismos públicos no deben subcontratar a empresas que –sin tomar el control de la gestión– den un servicio.
Es verdad que el agua está en la naturaleza, pero tiene un costo entregarla potable en cada casa, en cada lugar que se requiera, y manejar las aguas residuales… Por otra parte, sin duda existe el derecho humano al agua, y por ello el Estado debe garantizar a cada ciudadano el acceso para sus usos esenciales. Al mismo tiempo, puede transformarse en mercancía cuando su uso excede lo esencial; por ejemplo, es un derecho humano que usted tenga cierta cantidad de litros de agua para bañarse, pero si usted quiere llenar un jacuzzi o una alberca, el agua en tales casos se transforma en mercancía. ¿Qué opina al respecto?
El agua realmente tiene un costo. Generalmente se plantea el consumo humano primero, pero también existe el de la propia naturaleza… La gran fábrica del agua es la naturaleza, y ésta requiere condiciones que deben preservarse con medidas, acciones e infraestructura –por ejemplo reforestando, manteniendo sano el bosque para que pueda seguir produciendo agua, etcétera–. Así puede decirse que el primer usuario es la propia naturaleza.
¿Y qué puede comentar respecto a la distinción entre el agua como derecho humano y como mercancía?
El hecho de que se pueda tomar el agua de un río muy caudaloso no implica que no haya que cubrir el costo de llevarla desde el río hasta donde se encuentra la comunidad que va a consumir esa agua; alguien tiene que pagar ese costo, y lo lógico es que lo pague el usuario del agua.
¿El factor cultural, educativo que implica que una persona se resista a pagar una tarifa razonable por el servicio del agua al mismo tiempo que gasta miles de pesos al año en agua embotellada, no debería considerarse como relevante?
Por supuesto, pero no es algo gratuito; es algo que se ha sembrado a través de mucho tiempo. Los mexicanos queremos vivir como si fuéramos un país de primer mundo pero no queremos pagar los impuestos de un país de primer mundo. México recauda 17 o 18% del PIB en materia de impuestos en el ámbito federal, estatal y municipal, cuando los países de la OCDE en promedio recaudan 34 o 35%. Tenemos una brecha de ingresos de 15 a 20 puntos.
Cuando se le dice a un individuo que para lograr tal nivel de servicios tiene que pagar el predial, algún impuesto estatal –recordemos que aquí prácticamente no hay impuestos estatales– o una mayor contribución a la seguridad social porque si no su pensión va a ser muy pequeña, ya la situación no progresa.
Y no sólo en casos individuales. La evasión fiscal quita a México 2.8% (483,874 millones de pesos), de acuerdo con datos de la cuenta pública de la Auditoría Superior de la Federación; según esa misma fuente, entre 2013 y 2016 el SAT otorgó devoluciones por un billón 345 mil millones de pesos, y entre 2008 y 2016, condonó 593,448 millones de pesos. La suma de estos dos montos (1.9 billones de pesos) se asemeja al costo de pagos de pensiones y jubilaciones del IMSS para los próximos 70 años, más de 2 billones de pesos, de acuerdo con el director general de ese instituto. Las grandes empresas y los más ricos son, proporcionalmente, los que menos contribuyen.
Al decir individuos estoy hablando de los agentes económicos en general; entonces, algo parecido sucede con el tema del agua, porque se ha instalado la idea de la gratuidad de ésta, y sólo recientemente ha habido una conciencia de que el agua no llega naturalmente al grifo, se requiere tecnología, conocimiento, profesionales, infraestructura…
Otro costo es el de oportunidad. Aquí tengo un metro cúbico de agua, lo puedo utilizar para mandarlo a la ciudad donde hay una escasez importante porque el 30 o el 20% de la población no tiene agua; entonces, este metro cúbico ayudaría mucho si lo mando a la ciudad, o lo puedo dejar en su cuenca para que lo sigan utilizando para riego rodado, que sabemos que es absolutamente ineficiente y por tantp hay un gran desperdicio del líquido correspondiente, lo que tiene un costo. ¿En qué consiste el costo de oportunidad? Se ilustra con este ejemplo: los habitantes de una comunidad están dispuestos a pagar 10 o 15 pesos por metro cúbico de un agua que tanta falta les hace para no morir de sed, mientras que del otro lado, como no les cobran nada, no se preocupan si se desperdicia y la siguen utilizando para riego rodado.
¿Cuál es la razón de ser del Consejo Consultivo del Agua (CCA)?
Comenzó como un proyecto de un grupo de personas preocupadas por el tema y con deseos de ayudar a crear una cultura del agua. Al principio el consejo se concentró en asuntos de comunicación; conforme transcurría el tiempo, se fue descubriendo que la problemática del agua era realmente muy compleja, y que la falta de conocimiento era mucho más profunda incluso entre las propias autoridades y los usuarios que la consumen en muy altos volúmenes. También existen vacíos importantes en todo el andamiaje institucional.
El CCA fue interesándose cada vez más por entender y poder generar su propia opinión, o en facilitar la discusión pública ordenada de los temas del agua, hasta llegar a ser lo que es hoy. Los legisladores recurren al CCA de la misma forma que lo hace el Ejecutivo federal, y cada vez más los ejecutivos locales, ya sean estatales o municipales.
A lo largo de estos años y al día de hoy, ¿cuáles serían los puntos más importantes del diagnóstico que ha hecho el CCA respecto a la situación del agua en México?
El diagnóstico del CCA no es distinto del que se tiene en el ámbito público nacional. El tema número uno es la cobertura, el acceso al agua. Se cuenta con una cobertura de 94%, según el censo y las estadísticas oficiales, pero ese es un dato relativo, se refiere a la cantidad, porque cuando se clasifica el agua por su potabilidad, resulta que sólo la mitad de la población tiene agua de calidad adecuada.
El segundo tema es el saneamiento del agua. En el momento en que se dota de agua a una comunidad para cualquier uso –doméstico, económico, de servicios industriales–, en ese momento surge la contaminación; entonces hay que dotar de agua y al mismo tiempo establecer los mecanismos para regresarla a la naturaleza en las mismas condiciones en las cuales se sustrajo. Sin embargo, actualmente el porcentaje de tratamiento de aguas servidas es bajísimo. Hoy, con la operación gradual de la planta de tratamiento de Atotonilco, que es enorme en cuanto a sus volúmenes, se va a tratar sólo 50% de las aguas servidas. El otro 50% se sigue yendo a contaminar, con serias implicaciones en la salud de la población y en la naturaleza, porque no sólo es que vayan cargadas de materias orgánicas, sino también de materias químicas, de las cuales 78% se deriva de usos agropecuarios.
Algo parecido a lo que sucede con la industria minera.
Por supuesto. Es una de las actividades más contaminantes, pero hay que reconocer que la industria minera está regulada e invierte en regresar el agua en condiciones aceptables a la naturaleza, y en minimizar el uso del agua. ¿Hay incumplimientos? Sí, desgraciadamente un número significativo de ellos, entre otras razones porque los mecanismos de supervisión para que la industria en general, no sólo la minera, cumpla con la norma de las descargas de agua son muy ineficientes.
¿No faltan leyes y normas, lo que falta es que se cumplan?
También hay algunos problemas en las normas. Nuestra Ley de Aguas Nacionales tiene muchas deficiencias. Una de las preguntas que se plantean los expertos es: ¿realmente quién debe supervisar las descargas de agua? El problema es que actualmente son supervisadas por la Procuraduría del Medio Ambiente, y en realidad el que podría sancionar a quien descargue aguas que no estén en condiciones adecuadas es el que proporciona el servicio del agua; podría multar, subir el costo del agua o incluso suspender el servicio en caso de que no se trate de una familia en lo particular. Hay gran impunidad en las descargas de aguas contaminadas.
Y existe otro problema: la oferta de agua. Hay zonas del país donde las cuencas han sido afectadas –y lo están siendo aún– de manera muy importante. Las cuencas son las fábricas de agua. Continúa la deforestación, la contaminación, el avance de la urbanización, el azolve de los cuerpos de aguas superficiales. Con eso disminuye la capacidad de la cuenca para generar suficiente agua para reproducirse y tener un superávit utilizable en otros lugares; porque sí hay muchas cuencas superavitarias, y esa agua se puede usar en otros puntos con los acueductos que puedan construirse. Por cierto, también está estigmatizado el trasvase de agua entre cuencas, aunque sea de una superavitaria a una cuenca deficitaria.
Otro tema crítico es el del uso de los mantos acuíferos, la extracción del agua subterránea.
Nuestros mantos freáticos se agotan de manera acelerada. Estamos acabándonos un recurso natural que sí es renovable, pero lo es en la medida en que se cuide el ritmo de extracción de ese acuífero, y esto no está bien controlado en nuestro país.
Por otro lado, hay problemas muy importantes con el uso excesivo de agua fresca o de primer uso, cuando podríamos reciclar cantidades muy importantes de agua para usos industriales, hasta para usos agropecuarios, para reducir la utilización de aguas que provienen de mantos freáticos que se están agotando.
¿Cuáles son las propuestas o recomendaciones fundamentales del Consejo Consultivo del Agua?
El punto de partida es que haya una verdadera reorganización de la arquitectura institucional del agua. Estamos mal organizados para poder lograr que ésta llegue adonde tiene que llegar y a quienes tiene que llegar de una forma eficiente, con una cobertura adecuada y que luego regrese a la naturaleza en buenas condiciones.
Esa es la base de todo: si no hay un orden jurídico moderno, funcional, pues es muy difícil hacer todo lo demás. Hay que darle un papel importante a los estados de la República en la regulación del agua, porque hoy está a cargo de los municipios, y como la enorme mayoría de ellos no cuenta con capacidad económica y profesional, no pueden cumplir tal responsabilidad.
Alguien tiene que supervisar que los organismos operadores de agua se comporten de una manera racional, eficiente, equitativa y sustentable. ¿Qué entidad es esa? No es la Conagua, debe ser una instancia de nivel estatal.
Luego está la organización de las cuencas. Afortunadamente México tiene una concepción del sistema hídrico basado en las cuencas, pero hay consejos de cuenca que no están integrados, que no funcionan, que no se coordinan con los organismos de cuenca, que no involucran a los principales usuarios; es verdaderamente muy rudimentario el estado de los consejos de cuenca. Hay otros asuntos en la agenda básica del Consejo Consultivo del Agua, pero estos son los principales.
Seguramente entre ellos está el de la cuenca del Valle de México, pero es un tema que amerita otra extensa conversación.
Sin duda.
Entrevista de Daniel N. Moser
