4 marzo, 2024 6:27 am

Gestión de los acuíferos transfronterizos en México. Avances y pendientes

Gonzalo Hatch Kuri Profesor-investigador del Colegio de Geografía, UNAM.


Las aguas transfronterizas son una temática especializada que se cultiva en múltiples disciplinas, entre las que destacan la geografía política, el derecho internacional, las relaciones internacionales, la hidrogeología y la ingeniera hidráulica. Instrumentalizar políticas para gestionar estos cauces compartidos implica, per se, conjuntar diferentes visiones para formular marcos integrales, fundamentados por encima de todo en evidencias científicas. Tal es el caso de las aguas subterráneas transfronterizas.

Políticas como la gestión integrada de los recursos hídricos y la seguridad hídrica se materializan cuando se concatenan tres componentes que definen la gestión del agua: el científico-técnico, el normativo y la política pública. En esta contribución se analizarán las implicaciones que se desprenden del debate científico sobre el concepto “acuífero transfronterizo” y su repercusión en un marco de gestión integral para esta agua en México, considerando el resultado de las experiencias internacionales. Se concluye que es impostergable ejecutar una política específica para estos cauces compartidos, a partir de acciones que reviertan los vacíos legales y fortalezcan el andamiaje institucional y presupuestal, en aras de garantizar un clima de paz y estabilidad política regional.

Cuencas hidrológicas compartidas y acuíferos transfronterizos

Existen en el mundo 276 cuencas transfronterizas por las que circula el 60% del agua dulce, las cuales son compartidas por 145 países; incluso el territorio nacional de 33 de éstos se sitúa dentro de una sola cuenca transfronteriza. Esta descripción no incluye un componente fundamental del ciclo hidrológico “transfronterizo”: el agua subterránea.

Organismos internacionales como el International Groundwater Resources Assessment Center (IGRAC) y el Programa Hidrológico Internacional de la UNESCO (PHI) han inventariado 592 acuíferos transfronterizos en las últimas dos décadas; en consecuencia, algunos estados han iniciado su evaluación. Paulatinamente, el tema adquiere un matiz estratégico, pues a diario aumenta el número de habitantes que dependen directamente del agua subterránea.

Vale la pena preguntarse: ¿cuántos sistemas urbanos de agua potable y saneamiento dependen de las aguas subterráneas transfronterizas?, o ¿cuántos sistemas rurales o comunitarios se abastecen directamente de esta fuente? Conviene recordar que el 97% del agua dulce físicamente accesible fluye por los acuíferos.

En América del Norte se determinó la existencia de 32 acuíferos transfronterizos, los cuales alcanzan un área que ronda los 1,471 km2, y en su superficie habitan más de 26 millones de personas. Gracias a los programas internacionales y la colaboración de las autoridades, en México se reconocen oficialmente 11 acuíferos compartidos con Estados Unidos (San Diego-Tijuana, Cuenca Baja del Río Colorado, Sonoyta-Pápagos, Nogales, Santa Cruz, San Pedro, Bolsón de la Mesilla, Bolsón del Hueco, Edwards-Trinity-El Burro, Cuenca Baja del Río Bravo-Grande y Los Mimbres-Las Palmas) y otros siete con Guatemala y Belice (Soconusco-Suchiate/Coatán, Chicomuselo-Cuilco/Selegua, Ocosingo-Usumacinta-Pocón-Ixcán, Marqués de Comillas-Chixcoy/Xaclbal, Bocal del Cerro-San Pedro, Trinitaria-Nentón y Península de Yucatán-Candelaria-Hondo) (véase figura 1).

México posee acuerdos para gestionar sus cuencas transfronterizas, como el Tratado de Aguas de 1944 con EUA; éste no se ha podido reproducir en la frontera sur, únicamente se formuló en 2003 un plan de trabajo inicial para gestionar conjuntamente con Belice el río Hondo, y en 2008 otro para las cuencas México-Guatemala. En lo que se refiere al agua subterránea transfronteriza, en 2016 EUA concluyó el programa de evaluación binacional Transboundary Aquifer Assessment Program (TAAP), que caracterizó cuatro acuíferos (Santa Cruz, San Pedro, Bolsón del Hueco y Bolsón de la Mesilla); los resultados son públicos, pero están enfocados en un público altamente especializado. A la par, la Texas A&M University ha hecho aportes relevantes al tema y a la cartografía de los acuíferos transfronterizos Texas-México, pero como fue evidente en la Cumbre Binacional Sobre Aguas Subterráneas Transfronterizas México-Estados Unidos (El Paso, Texas, abril 2019), el peso de las asimetrías institucionales, financieras y jurídicas repercute en los avances del inventariado y evaluación de esta agua (Hatch, 2019).

¿Acuífero transfronterizo o aguas subterráneas transfronterizas?

Son dos los instrumentos del derecho internacional vinculantes que rigen las aguas transfronterizas y en los que se alude al concepto de aguas subterráneas transfronterizas. El primero es el Convenio sobre la Protección y Uso de los Cursos de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales (Convenio UNECE de Helsinki, 1992), que reconoce que el agua subterránea puede poseer el estatus transfronterizo siempre y cuando sea susceptible de verificarse que es atravesada por una frontera internacional. El segundo es la Resolución de Naciones Unidas 51/229 Convención sobre el Derecho de los Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegación (Convención de Nueva York, 1997), que considera a las aguas transfronterizas como una sola unidad física (superficial y subterránea) y señala que los acuíferos transfronterizos son únicamente aquellos de naturaleza no confinada, y excluye a los confinados y semiconfinados.

En orden de establecer un marco legal exclusivo para el tema, en 2009 se aprobó el proyecto de resolución 63/124 “El derecho a los acuíferos transfronterizos”, conformado por 19 artículos que buscan regular un acceso ordenado al agua subterránea. Actualmente permanece en estatus de borrador, pero en 2011 se aprobó otra resolución (66/104) que alienta a que los estados ejecuten acuerdos para gestionar sus acuíferos transfronterizos auxiliándose de la resolución 63/124. En este proyecto, el acuífero transfronterizo se define como “la formación geológica permeable portadora de agua, situada sobre una capa menos permeable, y el agua contenida en la zona saturada de la formación. Esta formación geológica puede además estar vinculada hidráulicamente entre sí con otros acuíferos, formando de esa manera un sistema acuífero transfronterizo, el cual por su extensión geológica puede tener diferentes partes situadas en distintos estados”. Esta definición resalta la importancia del referente geológico (acuífero), sus características principales, entre ellas el tamaño de su extensión geológica, siendo éste el principal elemento cuya condición transfronteriza deberá determinarse, lo que subsume a posteriori la evaluación de los flujos del agua subterránea.

En 2014 la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE), en el marco del Convenio de Helsinki, emitió las Disposiciones Modelo sobre Aguas Subterráneas Transfronterizas, a efectos de precisar de qué manera se debe evaluar y gestionar esta agua. Este documento, al contrario de la Resolución 63/124, considera únicamente como transfronteriza al “agua subterránea situada en la frontera entre dos o más estados” (UNECE, 2014). Por ello, a través de ocho disposiciones recomienda a los estados adheridos al convenio que determinen la condición transfronteriza del agua subterránea aplicando las metodologías que para ese fin convengan.

Visto lo anterior, es evidente la existencia de una postura científica encontrada en torno al concepto “agua subterránea transfronteriza”, pues mientras que para la Convención de Nueva York y la Resolución 63/124 se resalta la importancia del referente geológico y la determinación de su condición transfronteriza (caracterizar los tipos de acuíferos como confinado, no confinado, semiconfinado), para la UNECE el principal concepto a definir es el funcionamiento del agua subterránea y su relación con la distribución de componentes como las zonas de recarga-tránsito-descarga distribuidas en las zonas fronterizas, que –huelga decir– no excluyen al acuífero, pero sí prefiere la determinación del movimiento transfronterizo del agua. Incluso, en una reciente publicación, el IGRAC (2018) advierte una distinción conceptual, es decir, “acuíferos transfronterizos” y “cuerpos de agua subterránea transfronteriza”. A este respecto, especialistas como Rivera (2019) concluyen que la tendencia es la “paulatina desaparición del concepto acuífero transfronterizo, y será la determinación de los sistemas de flujo de agua subterránea anidados (multiescala) los que se estarán convirtiendo en las unidades de estudio”.

Cooperación y evaluación inicial de los acuíferos transfronterizos en México

La Resolución 63/124 ha ejercido una influencia indiscutible en algunos acuerdos, como el Programa para el Sistema Acuífero Arenisca Nubia (Chad, Egipto, Libia y Sudán), el Establecimiento de Consulta para el Sistema Acuífero del Noroeste del Sahara (Argelia, Libia y Túnez) y, en América, el Acuerdo del Acuífero Guaraní. Es menester señalar que tanto México como los países vecinos no han ratificado los instrumentos legales citados anteriormente, y tampoco se han adherido a ellos. No obstante, Estados Unidos aprobó en 2006 una ley federal para la evaluación binacional de cuatro acuíferos transfronterizos, la cual fue impulsada por la clase política del sur de ese país interesada en fortalecer los vínculos económicos con México. Para ese fin, se creó el TAAP (2006-2016), en el que colaboraron ambos gobiernos, universidades y agencias científicas, el cual sin duda es un precedente en el tema, mientras que en el caso de Guatemala y Belice se carece de medidas semejantes, a pesar de la importancia económica que representa el aprovechamiento del Acuífero Península de Yucatán-Candelaria-Hondo, que es el de mayor dimensión en México.

En un estudio reciente (Kuri, Carrillo-Rivera y Álvarez, 2019) se examinó el Reporte de evaluación binacional del Acuífero México-Estados Unidos “Río San Pedro”, y se concluyó que la evaluación se concentró en la definición conceptual del acuífero, destacando así la existencia de diferentes tipos de acuíferos, más allá de uno solo –es decir, el “Río San Pedro”–, y soslayando la determinación y verificación de la condición transfronteriza del agua subterránea que circula por los referentes geológicos encontrados. Los resultados del estudio son susceptibles de reproducirse en otros acuíferos compartidos, pero conviene preguntarse si las comisiones científicas designadas por ambos gobiernos optarán por determinar la condición transfronteriza del agua subterránea o, en su caso, se proseguirá en la determinación de los acuíferos compartidos. En este caso, ambos gobiernos no han promovido hasta la fecha la evaluación sistémica de los flujos de agua subterránea transfronteriza, por lo que aún existe poca información al respecto.

A lo anterior se deben agregar las condiciones regionales que imperan en los marcos regulatorios. El Tratado de Aguas de 1944 tiene competencia sobre las cuencas compartidas (ríos Bravo, Colorado y Tijuana), pero no sobre el agua subterránea; la Ley de Aguas Nacionales carece de una definición conceptual, ya sea de “acuífero transfronterizo” o de “agua subterránea transfronteriza”. En Estados Unidos, la soberanía y gestión del agua subterránea recae en las entidades subnacionales, y de California a Texas las leyes estatales del agua reproducen el problema mexicano. Asimismo, en la frontera sur, Guatemala carece de una ley del agua, y en Belice está pendiente su entrada en vigor.

Los desafíos para la gestión integral de las aguas subterráneas transfronterizas

Sólo la cooperación científica entre los estados permite generar evidencias científicas que revelen la condición transfronteriza del agua subterránea. Es con base en tal información que éstos podrán ejecutar políticas soberanas y de gestión conjunta para estos cauces internacionales. Por lo tanto, en el incipiente marco de gestión para esta agua en México y EUA, de acuerdo con los especialistas y la experiencia internacional, la unidad de gestión conjunta más apropiada es el agua subterránea o, en su caso, los “cuerpos de agua subterránea transfronteriza”. Lo cierto es que resulta necesario superar la incorrecta noción de que el agua subterránea es estática o se encuentra “almacenada” en los acuíferos compartidos.

Otro paso decisivo que México debe dar es la incorporación en el marco regulatorio actual del concepto de “agua subterránea transfronteriza”, a fin de armonizar el contenido de las leyes domésticas con las futuras adecuaciones que exigen la celebración o modificación de los tratados internacionales para tal caso. En estos acuerdos se podrá establecer un programa de gestión inicial para la evaluación y monitoreo del agua subterránea, pero sobre todo su conservación ambiental a través de la aplicación de los principios “uso equitativo y razonable” y “obligación de no causar un daño significativo”. Se debe recordar que el agua subterránea es un elemento vulnerable, y los estados que la comparten deben proteger las zonas de recarga, de tránsito y de descarga, que son los componentes por los que circula el agua; cuadros de extracción irracional alteran su volumen y su calidad, y provocan desertificación y mayor gasto energético para su aprovechamiento.

Finalmente, se deben fortalecer las capacidades institucionales y financieras de la Comisión Internacional de Límites y Aguas, que posee la pericia pero que requiere mayores facultades para actuar en este tema, así como el ensanchamiento presupuestal de la Comisión Nacional del Agua, que ha sido objeto de recortes que comprometen su funcionamiento y mejora. Subsanar estos componentes de la gestión sentará, sin duda, un precedente en América Latina

 

Referencias

Hatch, G. (2019). Cumbre Binacional Sobre Aguas Subterráneas Transfronterizas México-Estados Unidos. El Paso: TecH20 Center. Investigaciones Geográficas 99.
International Groundwater Resources Assessment Centre, IGRAC (2018). Population and areal statistics for 199 transboundary aquifers. Delft.
Kuri, G., J. Carrillo Rivera y R. Álvarez (2019). Evaluación crítica del acuífero transfronterizo Río San Pedro. Regions and Cohesion 9(1): 61-85.
Rivera, A. (2019). What is the future of groundwater? Ground Water 57(5): 661-662.

En una reciente publicación, el IGRAC (2018) advierte una distinción conceptual, es decir, “acuíferos transfronterizos” y “cuerpos de agua subterránea transfronteriza”. A este respecto, especialistas como Rivera (2019) concluyen que la tendencia es la “paulatina desaparición del concepto acuífero transfronterizo, y será la determinación de los sistemas de flujo de agua subterránea anidados (multiescala) los que se estarán convirtiendo en las unidades de estudio”.

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