Luis Eduardo de Ávila Rueda. Ex director general de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas, Semarnat.
La extracción de gas shale es una actividad “a la vuelta de la esquina” que aún no logra dar respuesta a muchas interrogantes; sin embargo, urge definir el marco legal que permita su puesta en operación.
Hace unos meses, la Comisión Nacional del Agua (Conagua), órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), sometió a consulta pública los “Lineamientos para la protección y conservación de las aguas nacionales en actividades de exploración y extracción de hidrocarburos en yacimientos no convencionales”.
Los yacimientos no convencionales se refieren a la formación de lutitas con propiedades petrofísicas, geoquímicas y geomecánicas adecuadas que permiten generar y contener hidrocarburos en estado gaseoso.
Dado que la extracción del gas contenido en estos yacimientos requiere grandes volúmenes de agua (para realizar el fracturamiento hidráulico de las lutitas), la Conagua sometió a consulta pública esos lineamientos para proteger y conservar las aguas nacionales.
Los lineamientos son necesarios desde la perspectiva técnica, primero para agilizar la viabilidad de obtención del agua necesaria para realizar el fracturamiento hidráulico (fracking), y segundo, porque no existe en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), su reglamento o las normas oficiales que de ésta emanan el concepto de inyección de agua en el subsuelo con el propósito de hacer viable la extracción de hidrocarburos o cualquier proceso productivo.
Un protocolo que no se refleja en los lineamientos
En las teorías relacionadas con la extracción del gas contenido en lutitas se argumenta que, debido a la profundidad a la que se localizan estos yacimientos, los acuíferos posiblemente asociados no deben ser considerados reservas de agua potable, y por lo tanto su gestión no debe regirse por la legislación existente. Tal argumento está en duda a partir de la reciente puesta en operación de un pozo a 2,000 metros de profundidad que provee 60 litros por segundo a la Ciudad de México.
En el remoto o probable caso de que algún acuífero sea contaminado por esta actividad, ¿existe en México un adecuado marco legal que garantice su remediación? La respuesta: no existen normas mexicanas que establezcan criterios y metodología para caracterizar o remediar un acuífero.
Hay quienes defienden a toda costa la posición de que la explotación del gas contenido en lutitas no causará contaminación en mantos acuíferos; otros dicen que la contaminación es inevitable.
La pregunta entonces debe ser: en el remoto o probable caso de que algún acuífero sea contaminado por esta actividad, ¿existe en México un adecuado marco legal que garantice su remediación? La respuesta: no existen normas mexicanas que establezcan criterios y metodología para caracterizar o remediar un acuífero. Los motivos por los cuales no existen son diversos.
No obstante lo anterior, para subsanar esta laguna legal el año pasado la Conagua dio a conocer un “Protocolo para la caracterización y remediación de acuíferos”, en el cual se señalan los procedimientos a seguir. Sin embargo, los conceptos expresados en dicho protocolo no están reflejados en los lineamientos mencionados que la Conagua sometió a consulta pública.
Cabe señalar que la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (LGPGIR) contempla en el tema de remediación de sitios contaminados dos posibles escenarios: por emergencia ambiental o por pasivo ambiental.
Dicha ley define la remediación como “el conjunto de medidas a las que se someten los sitios contaminados para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o prevenir su dispersión en el ambiente sin modificarlos”, de conformidad con lo que se establece en la misma LGPGIR, y sitio contaminado como el “lugar, espacio, suelo, cuerpo de agua, instalación o cualquier combinación de éstos que ha sido contaminado con materiales o residuos que, por sus cantidades y características, pueden representar un riesgo para la salud humana, a los organismos vivos y el aprovechamiento de los bienes o propiedades de las personas”.
Los artículos 68 a 71 de la ley citan las responsabilidades y consecuencias de contaminar un sitio como resultado de la generación, manejo o liberación, descarga, infiltración o incorporación de materiales o residuos peligrosos al ambiente.
El problema es que la contaminación por fracking no podría ser atribuida a “causas fortuitas o de fuerza mayor”, sino que estará relacionada con una actividad autorizada (artículo 72); es por ello que no podrán imponerse medidas de emergencia necesarias para hacer frente a la contaminación.
Otro aspecto relevante es el señalado en el artículo 73: “En el caso de abandono de sitios contaminados con residuos peligrosos o que se desconozca el propietario o poseedor del inmueble, la Secretaría, en coordinación con las entidades federativas y los municipios, podrá formular y ejecutar programas de remediación, con el propósito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para su recuperación y restablecimiento y, de ser posible, su incorporación a procesos productivos.”
El subsuelo, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es propiedad de la nación, por lo que en caso de abandono por parte de los sujetos regulados será la Semarnat, por conducto de la Conagua, la responsable de formular y ejecutar programas de remediación para restablecer los acuíferos en caso de que éstos resulten contaminados. De aquí la importancia de analizar detalladamente los citados lineamientos, cuyo objetivo es establecer las disposiciones de carácter general y los requisitos que en materia de protección y conservación de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes deberán cumplir los sujetos regulados en las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos en yacimientos no convencionales.
Un riesgo ambiental sin definir
El presente análisis se centrará en la protección y conservación de las aguas nacionales, aunque existen muchas otras dudas sobre la motivación y fundamentación de estos lineamientos, que dan preferencia de uso del agua subterránea y superficial a esta actividad extractiva sobre muchas otras actividades productivas. Por ejemplo, el artículo 4 de los citados lineamientos establece que “la disponibilidad media anual de las aguas nacionales se publicará en términos de lo dispuesto en la Ley. La CNH y los Regulados podrán consultar en cualquier tiempo la disponibilidad de las aguas en los acuíferos o cuencas mediante solicitud a la Comisión”.
La pregunta es ¿por qué, si la Conagua cuenta con la disponibilidad media anual de las aguas nacionales de manera permanente, esta información sólo estará disponible para los sujetos regulados de esta actividad? Puesto que la disponibilidad de agua es un agente promotor o no del desarrollo, ¿no debe estar obligada la Conagua a proporcionar dicha información a cualquier otro interesado en realizar actividades productivas? ¿Qué factores han sido considerados para decidir que la extracción de gas por este método es prioritaria para el país sobre cualquier otra actividad productiva que requiera agua?
El artículo 5 de estos lineamientos señala en su inciso a) que en aquellos casos en que no haya disponibilidad de aguas en los acuíferos o cuencas en que se ubique el área contractual o de asignación, los regulados podrán, en el ámbito de competencia de la comisión, promover la transmisión de derechos de títulos de concesión que hayan sido otorgados en el mismo acuífero o cuenca; b) solicitar títulos de concesión para extraer aguas marinas interiores o del mar territorial para fines de desalinización, o c) promover la autorización para utilizar aguas residuales no comprometidas provenientes del uso público urbano.
Es prudente recordar que mediante ocho acuerdos de carácter general firmados por el Ejecutivo federal el día 5 de abril de 2013 se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas subterráneas en todo el territorio nacional. La motivación que dio origen a dicha suspensión aún prevalece:
“El agua subterránea es un recurso vital para el desarrollo de México. En efecto, los acuíferos son la única fuente permanente de agua en sus extensas regiones áridas, que aproximadamente ocupan el 50% de su territorio; suministran cerca del 52% del volumen de agua que demandan las ciudades, donde se concentran unos 60 millones de habitantes; aportan el agua para el riego de unos dos millones de hectáreas, la tercera parte de la superficie de riego a nivel nacional; satisfacen gran parte de las demandas de agua de los desarrollos industriales, y son la principal fuente de abastecimiento de la población rural. […]
”el crecimiento demográfico y el desarrollo de los sectores productivos siguen generando demandas crecientes de agua. Consecuentemente, en varias de las principales cuencas, los efectos de la sobreexplotación progresan, a pesar de las acciones emprendidas para frenarla; el suministro de agua a las grandes ciudades es cada vez más difícil de satisfacer, no obstante lo cual la población urbana sigue en aumento; la rentabilidad de la agricultura de riego por bombeo se ve comprometida por el incremento de los costos de extracción; el uso competitivo del agua subterránea ha provocado enfrentamientos físicos, legales o virtuales entre individuos, sectores, poblaciones y aun entidades políticas […]
”A todo esto se suma la seria amenaza del impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos. Según los pronósticos, este fenómeno global provocará: la disminución de la precipitación pluvial y el incremento de la temperatura en varias regiones de México, factores que a su vez redundarán en un decremento del escurrimiento superficial y de la recarga de los mantos acuíferos; la ocurrencia de sequías más severas, prolongadas y frecuentes, y el ascenso del nivel del mar, con la consiguiente disminución de la disponibilidad de agua dulce en los acuíferos costeros, derivada de la migración tierra adentro del agua marina, en la superficie y en el subsuelo.”
¿Por qué permitir el aprovechamiento de cualquier fuente existente para la puesta en operación de esta actividad en zonas donde el agua ha sido una restricción histórica para el desarrollo (urbano, agrícola o industrial)? Y ¿de qué manera esto coadyuva en la conservación de los recursos hidráulicos?
En el artículo 7 se establece que “los Regulados que en la etapa de exploración de hidrocarburos en Yacimientos no Convencionales requieran el uso, explotación o aprovechamiento de aguas nacionales, deberán solicitar la concesión correspondiente presentando, además de la documentación que establece la Ley, la siguiente información, entre la que destaca la Resolución favorable de la Manifestación de Impacto Ambiental correspondiente”. Es decir, por las dimensiones de los campos de explotación, que son de miles de hectáreas e incluyen a más de un municipio o entidad federativa, la modalidad del Estudio de Impacto Ambiental debe ser regional. Esta modalidad, por definición de ley, no incluye el análisis de actividades altamente riesgosas. Se deduce entonces que el artículo 7 de estos lineamientos no considera la actividad de los regulados como altamente riesgosa, por lo que no solicitan se presente un estudio de riesgo.
El riesgo ambiental, de acuerdo con la Ley General de Protección al Ambiente, se define “como la probabilidad de que ocurran accidentes mayores que involucren a los materiales peligrosos que se manejan en las actividades altamente riesgosas, que puedan trascender los límites de sus instalaciones y afectar adversamente a la población, los bienes, al ambiente y los ecosistemas. La evaluación de dicho riesgo comprende la determinación de los alcances de los accidentes y la intensidad de los efectos adversos en diferentes radios de afectación”.
Es prudente mencionar que en ningún artículo de los citados lineamientos se solicita a los regulados realizar un análisis CRETIB (sigla del código de clasificación que corresponde a las características de corrosivo, reactivo, explosivo, tóxico, inflamable y biológico-infeccioso) de las sustancias que componen la mezcla que será inyectada para lograr el fracturamiento hidráulico de las lutitas. Es decir, se da por sentado que las sustancias que se inyectarán no van a alterar las condiciones nativas del agua subterránea de la zona, y que en ningún caso estas sustancias serán corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o infecciosas. Se intuye entonces que el agua que será inyectada al subsuelo cumplirá con lo que señalado en las normas 014 y 015 de la Conagua; pero este no parece ser el caso.
El motivo que se da para considerar que las probables afectaciones no representan un riesgo para la protección y conservación de las aguas nacionales se sustenta en que se trata de acuíferos hidráulicamente independientes de los oficialmente reconocidos por la comisión, dado de que se trata de acuíferos identificados como resultado de las actividades de exploración (artículo 9).
Sin embargo, para acreditar la independencia hidráulica de estos acuíferos, los regulados sólo deben presentar información sobre la profundidad, características físicas y salinidad del agua. Inexplicablemente no se les solicita ningún otro análisis geohidrológico para demostrar dicha independencia hidráulica, como podría ser –entre muchos otros, y sólo por mencionar uno– el análisis isotópico del agua, que permitiría determinar la edad y origen de la recarga; la independencia hidráulica no puede ser demostrada con base en la profundidad, características físicas y salinidad del agua. Además, el artículo 9 es contradictorio respecto a lo citado en el artículo 4: si se trata de acuíferos oficialmente no reconocidos los que estarán sujetos a explotación, ¿cómo se pretende que la Conagua pueda proporcionar información sobre la disponibilidad media anual de estos recursos si desconoce el acuífero? Peor aun: ¿cómo puede la Conagua determinar su línea base, tal como lo establece el artículo 18? La perforación de un pozo de exploración hidrogeológica es totalmente insuficiente para lograr el objetivo de conservar y proteger los acuíferos, como lo dicta el artículo 17 del citado documento.
Para acreditar la independencia hidráulica de acuíferos los regulados sólo deben presentar información sobre la profundidad, características físicas y salinidad del agua. Inexplicablemente no se les solicita ningún otro análisis geohidrológico para demostrar dicha independencia hidráulica, como podría ser –entre muchos otros, y sólo por mencionar uno– el análisis isotópico del agua, que permitiría determinar la edad y origen de la recarga; la independencia hidráulica no puede ser demostrada con base en la profundidad, características físicas y salinidad del agua.
Para establecer la línea base (que por homologación con la NOM-015-CONAGUA-2007 se entiende que debe ser la calidad del agua nativa), estos lineamientos omiten mencionar el método y responsable del muestreo. En concordancia con dicha norma, debería utilizarse la Norma ISO/CD 5667-11-2006 de Calidad del Agua.- Muestreo.- Parte 11.- Guía para el muestreo de aguas subterráneas, la que la sustituya o la norma mexicana correspondiente; el responsable del muestreo y análisis debe ser un laboratorio certificado.
En cuanto a la red de monitoreo regional con pozos de observación cada 25 km2, es decir, cada 2,500 hectáreas, es absolutamente insuficiente para caracterizar, establecer el modelo conceptual del acuífero y conocer la distribución espacial de la calidad del agua, e inferir las direcciones principales del flujo subterráneo, como los señala el artículo 19.
Intentar complementar la información de esta red con pozos locales es contradictorio a lo señalado en el artículo 9, respecto de ser acuíferos hidráulicamente independientes.
La red para el monitoreo local (art. 20) con una densidad de un pozo cada 100 hectáreas es totalmente insuficiente para los fines de conservar y proteger el recurso, además de que la información que se pretende registrar sólo incluye fluctuaciones en el nivel estático y variaciones en la temperatura y conductividad eléctrica (art. 21). En caso de existir algún problema de contaminación que altere las condiciones nativas del agua por la presencia de cualquier tipo de sustancia, no podrá ser detectado hasta que sus efectos tengan algún tipo de consecuencia.
Ya que las únicas características fisicoquímicas que se van a medir en la red de monitoreo son temperatura y conductividad eléctrica, la línea base a la que se refiere el art. 18 y que retoma el 22 debe sólo estar referida a estas dos características, ya que en el texto de este artículo se establece que “cuando los datos del monitoreo muestren cambios significativos con respecto a los parámetros correspondientes de la Línea Base del Agua que se puedan atribuir a la extracción de los hidrocarburos de los Yacimientos no Convencionales, los Regulados deberán suspender la operación de los pozos de extracción más cercanos a los pozos de monitoreo en que se identifiquen los cambios para investigar su origen.
”En caso de que se confirme que se trata de efectos negativos causados por extracción de hidrocarburos, los Regulados emprenderán las acciones pertinentes para remediarlos con oportunidad bajo sus propios procesos y en cumplimiento de las medidas correctivas que sean aplicables, con independencia de cualquier responsabilidad civil, administrativa o penal, exigible en términos de la legislación y los procedimientos que sean aplicables en cada caso.”
Lo anterior complica sustancialmente el objetivo de proteger y conservar los recursos nacionales, dado que serán los regulados los responsables de establecer los procesos que implementarán para remediar una posible contaminación de uno o varios acuíferos. Además, sólo se refiere a una contaminación térmica o por incremento en la salinidad, pues no se obliga a los regulados a realizar algún otro tipo de caracterización.
Es por demás preocupante lo señalado en el artículo 24: “Además de las medidas necesarias para aislar zonas potenciales de flujo, cuando el porcentaje de retorno del fluido sea menor del 15%, los Regulados deberán suspender la extracción de hidrocarburos mientras se definen las causas y el probable destino de la fracción que no retorna.”
Este porcentaje de pérdida de fluidos equivale a cientos de miles de metros cúbicos de agua inyectada cuyas características fisicoquímicas son sustancialmente diferentes a las del agua nativa de los acuíferos.
El artículo 25 pasa por alto que no existe un marco legal para la caracterización y remediación de acuíferos, al señalar que “los Regulados deberán proteger la calidad de las aguas nacionales durante el proceso de cierre y abandono de pozos de exploración y extracción de hidrocarburos de Yacimientos no Convencionales, de conformidad con las disposiciones aplicables”.
En conclusión, los lineamientos emitidos por la Conagua y sujetos a la opinión pública son inadecuados para preservar y proteger los recursos hídricos nacionales. Resulta necesario que las autoridades y los expertos del sector debatan a profundidad dichos lineamientos para lograr una respuesta eficiente y efectiva al desafío.
