En este artículo se presentan tres experiencias relativas al manejo del agua en presencia de sequías: una por medio de acciones ante el inminente vaciado de las presas; otro con una política estricta de asignación de agua y una más con acciones inscritas en una visión de largo plazo.
César Herrera Toledo Consultor y director técnico de la asociación civil 2050 Cuenta.
La preocupación por los bajos niveles del agua en las presas del Sistema Cutzamala con el que se abastece el 29% a la Ciudad de México obliga a tomar medidas que incluyen desde la construcción de infraestructura a cargo de las autoridades federal y de la Ciudad de México para ampliar la oferta –principalmente con nuevos pozos– hasta campañas para ahorro de agua en las que la población tiene un papel muy importante. También se experimentó una situación semejante el año pasado, que se resolvió con una reducción en la extracción de agua del Sistema Cutzamala y el aumento de la aportación de agua subterránea. Lo mismo sucederá este año.
Las medidas permitirán pasar la sequía, pero es probable que, de no tomarse acciones más estrictas, en unos años se repetirá esta situación o incluso una peor. Aún estamos a tiempo de revisar las políticas públicas relativas a los fenómenos hidrometeorológicos que se agravan con el cambio climático y desarrollar un programa que permita anticiparse a estas calamidades. En lo que sigue se describen tres experiencias relativas al manejo del agua en presencia de sequías.
Ciudad del Cabo, África
El sistema de abastecimiento de agua del Cabo Occidental, en África consta de seis presas principales, tuberías, túneles y redes de distribución, y una serie de presas menores. Estas seis presas proporcionan el 99.6% de la capacidad de almacenamiento combinada y ocho represas menores el 0.4% restante. Los niveles de estas presas se registran y publican en informes semanales del Departamento de Agua y Saneamiento.
La región del Cabo Occidental tuvo un periodo de grave escasez de agua que afectó sobre todo a Ciudad del Cabo. Si bien los niveles de agua de la presa habían ido disminuyendo desde 2015, la crisis del agua en Ciudad del Cabo se tornó grave entre mediados de 2017 y mediados de 2018, cuando los niveles de agua oscilaron entre el 14 y el 29% de la capacidad total de las presas. Los bajos niveles se debieron a que entre 2015 y 2018, Ciudad del Cabo experimentó una sequía con periodo de retorno de 400 años, que puso a la población al borde de una situación extrema en la que se quedarían sin agua, resultado de tres años de sequías sucesivos. En febrero de 2018, cuando las autoridades de Ciudad del Cabo anunciaron que la ciudad de 4 millones de habitantes estaba a tres meses de quedar sin agua municipal, la sorpresa fue enorme. Las autoridades fijaron el día 15 de julio como el Día Cero.
El plan de contingencia de la ciudad involucró a toda la población. Lo que se pidió a la gente fue: limitar a 50 litros al día por persona el suministro; eso representa aproximadamente uso de regadera por 90 s, agua para beber, un recipiente para lavar a mano trastos y ropa, una preparación de comida, dos lavados de manos, dos lavados de dientes y una descarga del inodoro. Cuatro meses antes tenían una dotación de 90 litros por persona por día.
El Día Cero el gobierno cerraría las llaves para la mayoría de las casas y negocios para conservar los últimos suministros. Solo recibirían agua los hospitales y las instituciones vitales en el centro de la ciudad, pero la mayoría de los ciudadanos tendrían que formarse en puntos de abasto comunal para colectar su asignación diaria de 25 litros por persona.
La cuenta regresiva fue de 90 días, durante los cuales se llevaron a cabo un conjunto de medidas que hicieron posible salvar ese grave problema. Un gran alivio se produjo en febrero de 2018, cuando el gobierno nacional limitó la asignación regional de agua destinada a la agricultura y permitió que fluyera más agua a los residentes urbanos. El mismo mes, los agricultores también acordaron desviar a la ciudad agua adicional almacenada para fines agrícolas.
El gobierno de la ciudad incrementó las tarifas de agua e implementó con los grandes usuarios prohibiciones para agua de albercas, riego de jardines y usos similares no indispensables. También implementó un sistema de regulación de presiones en las redes de agua, que le permitió ahorrar el 10% del agua municipal de consumo.
El comunicado de enero de 2018 dio por resultado una reducción del 30% en el consumo residencial. Al acercarse el Día Cero, el municipio publicó mapas en los que se podía ver el consumo de agua en escala doméstica para que la gente comparara su consumo respecto al del resto de la ciudad. Los reportes municipales semanales se volvieron tema cotidiano: las autoridades anunciaban las restricciones y la gente intercambiaba ideas sobre la manera de ahorrar agua.
En junio de 2018, la gente vio llover por primera vez en cuatro años; los niveles del agua en las presas subieron y las autoridades eliminaron el término Día Cero indefinidamente. El esfuerzo múltiple de Ciudad del Cabo para evitar el Día Cero tuvo éxito. Aun así, persisten los desafíos para lograr la seguridad hídrica. Aunque los niveles de las presas están por encima de los mínimos experimentados durante la sequía, en abril de 2019 seguían estando por debajo de los años previos a la sequía.
Cuando pasó la sequía, el gobierno trabajó con el sector privado en la elaboración de un plan a 30 años con un objetivo claro: conseguir que un tercio del suministro proceda de lugares alternativos a las presas. Los expertos calculan que hacen falta unos 75,000 millones de euros para renovar la tecnología, establecer controles de presión, potenciar la reutilización y establecer plantas de desalinización. Se han tenido dificultades para financiar el plan.
China
Debido a los impactos del cambio climático y de las actividades humanas, la situación del clima en China se ha vuelto muy compleja: eventos extremos como tormentas, altas temperaturas y sequías están aumentando abruptamente. Las autoridades chinas consideran que “los recursos hídricos son de importancia estratégica y un elemento de control para la ecología y el medio ambiente, y la base para el desarrollo sostenible de la economía y la sociedad (GWP, 2015).
En el 18 Congreso Nacional de China en 2012, se tomó una serie de decisiones para salvaguardar la seguridad hídrica. El país elevó la estrategia del agua a nivel nacional. Formuló la planeación de 172 proyectos para ahorro y abastecimiento de agua; implementó el Sistema Estricto de Gestión de Recursos Hídricos y un Plan de Acción para el Control de la Contaminación.
El Sistema Estricto de Gestión de Recursos Hídricos demuestra los cambios de enfoque de China: de la gestión del suministro de agua a la gestión de la demanda; de la planificación del desarrollo económico como una prioridad a la protección del medio ambiente; de la limpieza del agua contaminada a la prevención; de la planificación del desorden al orden racional; de la sobreexplotación de los recursos hídricos a la mejora del uso eficiente; y de una administración de agua basada en “silos” a un enfoque integrado con una clara rendición de cuentas. China planteó una estrategia en seis líneas:
- Gestión estricta de los recursos hídricos
- Salvaguardar el agua potable y el uso del agua industrial
- Sistema eficaz de asignación y uso del agua (véase tabla 1)
- Protección de los recursos hídricos
- Creación de capacidades y apoyo científico y tecnológico
- Un sistema seguro para la gobernanza y gestión del agua
Para lograr estos objetivos, el gobierno chino estableció metas de cumplimiento para 2015, 2020 y 2030. Las repartió por niveles administrativos de provincia, municipio y condado. En 2016 el uso total de agua fue de 605 miles de hectómetros cúbicos, esto es, menor que los 635 de la meta sin sacrificio para los usuarios.
De acuerdo con una evaluación reciente de Moore (2018), “no hay otros países que hayan establecido metas tan detalladas para restringir su propio desarrollo al limitar el uso del agua”. Considera que se trata de un plan muy ambicioso. El gobierno había señalado su determinación de implementar totalmente las políticas de las llamadas “Tres líneas rojas”, que pueden resumirse así: 1) controlar la cantidad total de uso de agua; 2) mejorar la eficiencia del uso de agua, y 3) controlar la cantidad total de descarga de contaminantes en los ríos, todo ello a través de esquemas piloto y con la implementación por fases a niveles locales. Así, en 2014, la ciudad de Kunming adoptó esa política y fijó metas; más adelante lo hizo la ciudad de Guang’an, y la implementación se ha ido extendiendo rápidamente. En una evaluación realizada considerando el periodo 2006-2020, se observa que la eficacia de las medidas ha tenido impactos diferentes por regiones (Sha et al., 2022). Habrá que esperar evaluaciones más recientes para poder conocer el resultado de esta estrategia.
Reino Unido
En Inglaterra y Gales (DEFRA, 2016), la preocupación por el cambio climático ha sido un detonador para sus planes de resiliencia. Para la década de 2050, ante la probabilidad de que aumenten las temperaturas de verano y las lluvias disminuyan, se incrementarán los riesgos de sequías de corta duración. Se pronostica que la población de Inglaterra aumentará en más de 10 millones de personas durante el mismo periodo, y una gran parte de este crecimiento se producirá en áreas donde el agua ya es escasa.
Es posible que se generen impactos en el suministro de agua, y si bien la gestión de la demanda tendrá un papel importante, se necesitarán recursos hídricos para satisfacer las necesidades de las personas, las empresas y el medio ambiente.
Las empresas de agua (Anglian Water, Northumbrian Water, Severn Trent Water, Southern Water, South West Water, Thames Water, United Utilities, Welsh Water, Wessex Water y Yorkshire Water) determinan cómo equilibrar la oferta y la demanda durante un mínimo de 25 años a través del proceso de planificación de la gestión de los recursos hídricos. Esto requiere que identifiquen todas las opciones que están disponibles para satisfacer la demanda a largo plazo y mostrar cómo han decidido qué opciones elegir. Sin embargo, la Agencia de Medio Ambiente considera que no se está administrando el agua disponible de manera óptima, por lo que se ha pedido a la industria del agua que desarrolle un marco de planificación a largo plazo de los recursos hídricos a nivel nacional, que establezca las necesidades de agua durante los próximos 50 años y las opciones estratégicas que podrían satisfacer estas necesidades. Este proyecto, liderado por Water UK, la asociación de empresas de agua del Reino Unido, tiene como objetivo dar forma e informar tanto el marco de políticas como los planes de gestión de recursos hídricos que desarrollan las empresas. Si se analizan las necesidades futuras de agua a nivel nacional, se identifican más opciones para equilibrar la oferta y la demanda que las disponibles dentro de las regiones. Por ejemplo, existe la posibilidad de intercambiar más agua entre empresas y de desarrollar una infraestructura de suministro de agua para abastecer a varias empresas.
Ofwat (la autoridad de regulación de los servicios de agua, organismo responsable de la regulación económica de la industria privatizada de agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales) también está tomando medidas para adaptar su marco regulatorio y tener en cuenta los desafíos a largo plazo que plantea el cambio climático, el crecimiento de la población y los cambios en el comportamiento de los consumidores. A través de la Ley de Aguas de 2014, el gobierno asignó a Ofwat una nueva responsabilidad de promover la resiliencia para proteger a los consumidores actuales y futuros y para garantizar que las empresas de agua y alcantarillado puedan financiar y realizar sus funciones estatutarias de manera efectiva.
Water UK, en respuesta a la instrucción de la Agencia del Medio Ambiente, elaboró un reporte denominado Marco de Planeación de Largo Plazo de Recursos Hídricos 2015-2065 (2016). En este reporte se definen las acciones que deberán llevarse a cabo en los próximos 50 años para asegurar el suministro de agua. Un ejemplo de los resultados se ilustra en la figura 2, que corresponde al año 2050 en caso de condiciones severas de sequía o al 2040 en caso de que sea grave. Entre las recomendaciones que se derivan del estudio destacan:
- Hay un riesgo significativo creciente de impactos de sequías severas originados por el cambio climático, el crecimiento de la población y detonadores ambientales.
- Inglaterra debe considerar adoptar un nivel nacional mínimo de resiliencia.
- La inversión necesaria para incrementar la resiliencia es relativamente menor que el costo de las sequías.
- Un conjunto de medidas que incluyan mejora del suministro, transferencias y manejo de la demanda es la mejor estrategia para el futuro.
- El plan nacional soporta los planes regionales que se realizan.
- La industria, el gobierno y los reguladores necesitan trabajar junto con los clientes para definir la mejor manera de responder al riesgo de sequías severas.
Conclusiones
Los problemas de suministro de agua que afronta la Ciudad de México por los bajos niveles de las presas del Sistema Cutzamala ponen en riesgo el abastecimiento de agua para un porcentaje significativo de habitantes. El incremento de la extracción de aguas subterráneas permite aliviar los efectos de la sequía, pero no todas las zonas abastecidas por ese sistema tienen la posibilidad de conectarse a las redes primarias; se tiene que recurrir a pipas para hacer llegar el agua.
La situación no es tan grave como en Ciudad del Cabo, donde dependen de agua superficial solamente y los niveles han llegado a estar tan bajos que esperaban en 2018 un Día Cero, sin abastecimiento, lo que afortunadamente se evitó por las medidas adoptadas y la llegada de lluvias. Sin embargo, en condiciones como las que presenta el Sistema Cutzamala actualmente, sería conveniente adoptar medidas como la prohibición del llenado de albercas o el riego de jardines, y eventualmente incrementar tarifas de agua, como medidas para reducir el consumo.
Dado que los acuíferos con los que se abastece la Ciudad de México están sobreexplotados, debería evitarse incrementar el bombeo, o permitir hacerlo solo de manera temporal, pero la experiencia muestra que los pozos que se perforan operan de forma permanente.
El caso de China, que consistió en limitar la asignación de agua con base en la disponibilidad definida para los años 2010, 2015 y 2030 mediante el establecimiento de medidas estrictas, aunque severas, tiene el objetivo de asegurar el abastecimiento futuro para la población, la agricultura y la industria. En el Valle de México sería conveniente limitar la extracción de agua subterránea para evitar daños mayores a la infraestructura e inundaciones por el hundimiento que provoca la sobreexplotación en arcillas.
El plan de largo plazo de los ingleses ofrece una alternativa que parte de una visión prospectiva en la que se estudian escenarios de sequías y se definen las acciones a tomar a lo largo del tiempo. Sería muy conveniente hacer un ejercicio semejante para el Valle de México, a fin de tomar medidas oportunas ante las sequías por venir.
En México se han elaborado políticas públicas para afrontar fenómenos hidrometeorológicos como las sequías e inundaciones. Es necesario actualizarlos e insistir en contar con fondos para la prevención y para la atención de emergencias
Referencias
Department for Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA (2016).
Global Water Partnership, GWP (2015). El reto del manejo de los recursos hídricos en China. Las tres líneas rojas.
Moore , S. M. (2018). Legitimacy, development and sustainability: Understanding water politics in contemporary China. Cambridge University Press.
Sha, W., et al. (2022). Impact of the “Three Red Lines” water policy 2001 on water usage efficiency, production technology heterogeneity, and determinant of productivity change in China. International Journal of Environmental Research and Public Health.
Water UK (2016). Water Resources Long Term Planning Framework.
