21 mayo, 2024 12:30 am

Evaluaciones de impacto social en la infraestructura del transporte y la energía en México

Este artículo responde a los propósitos de ofrecer una mirada diagnóstica a las tendencias predominantes en el sector de la infraestructura del transporte y la energía y de alertar a las partes interesadas sobre el escenario potencialmente catastrófico que resalta en el horizonte cercano para los proyectos de infraestructura y energía, que podría materializarse en caso de prevalecer el curso actual de los acontecimientos e incluso agravarse a consecuencia del proceso de relocalización de capitales hacia la economía mexicana.

Francisco Bedolla Cancino Sociólogo, filósofo y educador. Ha sido docente e investigador en reconocidas instituciones. Profesor de Teoría Social en la FES Aragón y presidente del Centro de Investigación Internacional del Trabajo, AC.

Héctor Lases Mina Ingeniero civil diplomado en Alta Dirección de Empresa, en APP para el Desarrollo de la Infraestructura y Servicios y en APP e Inversiones Mixtas en Infraestructura. Cuenta con 36 años de experiencia en construcción pública y privada.

En lo que sigue se hace un recorrido por las ramas del sector, que pone al descubierto el patrón signado por la ausencia de un enfoque del riesgo social y el desuso de la principal herramienta científico-técnica de que se tenga razón: las evaluaciones de impacto social (Evis); se ofrece una brevísima descripción del sistema y los componentes de las Evis, que echan luz sobre su complejidad y su vocación, mucho más que sólo diagnóstica, eminentemente práctico-transformadora; finalmente, se refuerza la alerta sobre el probable impacto del nearshoring en el sector y la imperiosa necesidad de incorporación del enfoque de sostenibilidad en los modelos de negocio, uno de cuyos pilares es la gestión del riesgo basada en las Evis.

Panorama actual

En las últimas cuatro o cinco décadas de la humanidad se atestigua una metamorfosis tan profunda de la vida social en la mayoría de los países del mundo, que las soluciones conocidas para enfrentar las resistencias a los cambios socioambientales resultan obsoletas frente a la novedad de las situaciones que se presentan. Así, es necesario reconocer que las transformaciones actuales de la economía, la política, la sociedad y la tecnología se inscriben en el escenario inédito del advenimiento de una nueva era que, habiendo hecho real lo impensable hasta hace poco, como la aplicación extensiva de la inteligencia artificial en casi todos los ámbitos de la vida cotidiana de los seres humanos, nos coloca frente al crudo dilema de sucumbir ante las consecuencias o transitar hacia un nuevo enfoque que nos permita “ver con otros ojos y entender con otras mentes”, y evolucionar con creatividad y responsabilidad profesional. En este contexto, cobra dimensión el drama actual del sector de infraestructura en nuestro país. Y es que, con el avance del siglo y el milenio, los conflictos sociales en los proyectos de inversión han dejado de ser excepciones para convertirse, indeseables como son, en normalidad. Contrariamente a quienes dan en entenderlos de manera fatalista como automatismos dañinos o “externalidades” inherentes a los cambios, lo cierto es que responden a un patrón reconocible de acciones u omisiones a cargo de los promoventes o de todos los involucrados, fáciles de enunciar aunque difíciles de modificar, cuyo riesgo inherente es entrar en un muy peligroso círculo vicioso que a todos perjudica (véase figura 1).

En el horizonte del saber científico-social de frontera, el conflicto social cobra sentido como concatenación de eventos dañinos que se alimenta a sí misma, es decir, impactos sociales que causan conflictos, que provocan nuevos impactos con potencial conflictivo. He aquí el valor descriptivo de la metáfora del círculo vicioso o, mejor aún, de la espiral progresiva de impactos-riesgos-conflictos sociales que se cierne hoy sobre el sector de la infraestructura en todas sus modalidades: proyectos carreteros, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, de movilidad y servicios urbanos y energéticos y se convierte en la principal amenaza a considerar, así, en singular: “la amenaza”.

Lo anterior no es óbice para desentenderse de la importancia de las particularidades dentro del sector. El curso de los acontecimientos en la rama de energía, luego de la reforma de 2014, única rama expresamente obligada a realizar evaluaciones de impacto social y consultas a pueblos indígenas previas a la asignación de contratos, resulta ilustrativo. A tan solo tres años de distancia, los registros a lo largo y ancho del territorio nacional daban cuenta de casi una centena de grandes proyectos insertos en dificultades por conflictos sociales. Destacan aquí Oaxaca, con 14; Puebla, con 8 y, con 4 cada uno, Veracruz y Quintana Roo. Hasta cierto punto, resulta paradójico que este boom ocurriera en el sector energético, único entorno de aplicación obligatoria y principal sustento de la apuesta en las Evis como instrumento de fortalecimiento de las capacidades organizacionales de prevención y solución. Sin desestimar el peso causal de las Evis, conviene tener en cuenta que su puesta en vigor implicó, tanto para la Secretaría de Energía como para los entes obligados, la creación de órganos especializados y, en ausencia de experiencias prácticas cercanas de las cuales echar mano, el paso por curvas prolongadas de aprendizaje.

La infraestructura carretera no ha corrido con mejor suerte. El común denominador en la decena de proyectos relevantes iniciados entre 2011 y 2014, entre los cuales se encuentran Oaxaca-Puerto Escondido, Guadalajara-Vallarta, Mitla-Tehuantepec, Atizapán-Atlacomulco, Paquete Michoacán, Toluca-Naucalpan, es el aplazamiento reiterado de los tiempos de conclusión de las obras a causa de la relación precaria con los asentamientos agrarios –ejidos y comunas–, la incapacidad para gestionar los reclamos, el incumplimiento de las consultas a los pueblos indígenas, así como de los reclamos de pago justo y oportuno de la tierra (liberación del derecho de vía), que en promedio han forzado retrasos de más de 10 años respecto de los plazos inicialmente previstos. Frente a los enormes costos en ello implicados, cobra notoriedad la ausencia en el ramo carretero de un enfoque de riesgo social, lo que contrasta con el buen cuidado que los inversionistas y desarrolladores muestran en la atención de los riesgos ambientales, en salud y seguridad ocupacional y protección del derecho de vía. Al respecto, la honrosa excepción es el proyecto de la autopista Atizapán-Atlacomulco, concesionada, que cuenta desde 2019 con un sistema especializado y permanente de monitoreo y gestión del riesgo social, que fue implementado desde la alta dirección del proyecto.

La rama de la movilidad urbana en nuestro país, al igual que en otras latitudes, muestra sensibilidad frente a los consabidos retos que imponen el aumento de las distancias promedio de recorrido, la diversificación de los estilos de vida y las pautas de movilidad, así como la relocalización de las actividades productivas, que contrastan con la baja y aun descendente velocidad promedio a la que puede circularse en las grandes urbes –entre 8 y 15 km por hora en la CDMX, por ejemplo– y las expectativas crecientes de tiempo libre, de convivencia familiar y esparcimiento. En suma, si algo es claro aquí es que, de modo inexorable, la inversión seguirá en ascenso, a la par de los conflictos sociales. Y es que, a juzgar por el entender prevaleciente, los focos rojos a considerar son el incremento de la huella ambiental, asociada a la elevación del consumo de gasolinas y el uso intensivo del automóvil, el injusto reparto de los daños en favor de los automovilistas sobre los usuarios del transporte público, y la disminución del espacio público. Sin menoscabo de su relevancia, el gran ausente aquí es el enfoque de riesgo social y la recuperación de las experiencias de las comunidades y grupos de interés asentados en las áreas de influencia directa de las vías urbanas.

La infraestructura ferroviaria, luego del aletargamiento en que permaneció la mayor parte del siglo pasado, tiene frente a sí un escenario de amplio potencial de crecimiento, si bien no exento de dificultades, como ilustran bien los casos visibles del Tren Interurbano México-Toluca, cotizado inicialmente en 38,000 millones de pesos y cuyo costo ronda hoy los 60,000 millones y que acusa un retraso de casi cinco años, y el Tren Maya, presupuestado inicialmente en 120,000 millones y que ahora ronda los 240,000, así como el cancelado proyecto del tren México-Querétaro, que día con día se hace más necesario tras el creciente flujo vehicular que se presenta en la autopista 57. Como se sabe, los conflictos sociales han estado aquí a la orden del día, lo mismo que en la ampliación de la Línea 1 del Tren Suburbano Lechería-Jaltocan-Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles y el Sistema Integrado de Transporte en la zona oriente del Valle de México. Sin dejar de reconocer las particularidades entre proyectos de inversión en tensa coexistencia con los asentamientos urbanos por la proliferación, en las zonas aledañas a las vías, de vivienda marginal, incidencia delictiva y desechos, que alteran los equilibrios ambientales y, probablemente, la subsistencia de pueblos originarios, lo cierto es que lo común en estos casos es la carencia sistemática de un enfoque ético, proactivo e inclusivo, apto para mitigar el riesgo e involucrar a las partes afectadas en los diagnósticos de los problemas y la aplicación de las soluciones integrales de largo plazo.

La infraestructura aeroportuaria, en el lapso 2019-2024, experimenta el impulso de la ampliación y diversificación proveniente de una inversión cercana a los 250,000 millones de pesos, que involucran principalmente los proyectos de los aeropuertos internacionales Felipe Ángeles; de Tulum y Chetumal, en Quintana Roo, y el de Barrancas del Cobre, en Chihuahua. Asimismo, tiene lugar un cambio paradigmático que deja atrás la visión estrecha de áreas destinadas al aterrizaje y despegue de aviones, control de tráfico y servicio a los pasajeros, para inscribirse en otra que le concibe como infraestructura de transporte aéreo conectada con otros modos de transporte y situada en entornos dinámicos de coexistencia con usos residenciales, industriales, comerciales y agropecuarios, la cual expande el horizonte de comprensión sobre las afectaciones al tejido social y los recursos ambientales. Sin restar importancia a estos avances, lo cierto es que la incorporación sistemática de la visión e intereses de los afectados en el diseño e implementación de los proyectos sigue siendo una de las asignaturas pendientes de relevancia crucial del sector, como prueban fehacientemente los fallidos proyecto de Texcoco, y parcialmente el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.

La infraestructura portuaria en nuestro país, cuyo campo de oportunidad son sus vastos litorales en ambos océanos, acusa las presiones propias de las cadenas de suministro mundial que en promedio movilizan el 80% del volumen y el 70% del valor de las mercancías mundialmente producidas y comercializadas. Destaca el megaproyecto del corredor ferroviario del Istmo de Tehuantepec, sin menoscabo de las previsiones de inversión pública y privada para el lanzamiento entre 2020 y 2024 de entre 15 y 25 proyectos enfocados en los puertos más activos de México: Ensenada, Manzanillo, Lázaro Cárdenas, Tampico-Madero y Veracruz. Más allá de lo ostensible, es pertinente tener en cuenta que los puertos están desbordando su papel tradicional como centros de carga y descarga de mercancías para convertirse en interfases entre los distintos modos de transporte y, más aún, en centros generadores, en sus zonas de influencia, de valor añadido, entornos productivos y logísticos con pujantes negocios industriales y turísticos generadores de empleos productivos.

Así, frente a su potencial positivo, cabe reconocer su potencial de afectación –externalidades negativas–: estrés de las infraestructuras, congestión vial y accidentes, contaminación del suelo, del aire y el agua, generación de ruido y manejo de desperdicios, incremento de la incidencia delictiva y, en general, tensiones y conflictos sociales, que obliga a cuestionarse sobre la sostenibilidad portuaria y el reconocimiento de que el enfoque de riesgo social –y su principal instrumento, las Evis– están ausentes o, en el mejor de los casos, son marginales. Cierto, hay contribuciones académicas dignas de ser tomadas en cuenta, pero también es un hecho que las experiencias y sentires de los directamente impactados –las comunidades y grupos de interés– siguen estando ausentes.

Las Evis y la gestión del riesgo social

Las historias de cómo los inversionistas y las comunidades han vivido sus desencuentros y enfrentado sus pérdidas están por escribirse. Cuando eso suceda, sabremos qué tanto fue porque los inversores-desarrolladores se empecinaron en hacer “más de lo mismo”; porque los reclamantes se volvieron más intensos e intratables; o porque en la rama energética, única a la cual se aplica expresamente el mandato de realizar Evis y consultas previas, actuaron bajo la consigna de constreñirse a “cumplir con el requisito”. A casi una década de los Principios de Ecuador (2013), principal referente de estándares de gestión del riesgo en la financiación privada, y de la promulgación de la Reforma Energética de 2014, llama la atención el grado de desuso y la poca atención prestada en México a las Evis, sin más, la tecnología social de probada superioridad.

Por su naturaleza tecnológica, el añadido de valor de las Evis apunta a la previsión y solución de los conflictos, esto es, a la sostenibilidad de los negocios. Con igual razón, o más, es importante señalar que se trata de tecnologías vocacionalmente sensibles a las experiencias del cambio y el respeto a los derechos humanos de los impactados. Resta señalar que aquí la apuesta de superación de los imperativos prácticos de tecnicidad y eticidad descansa en el uso interdisciplinario del saber científico disponible. Brevemente, las Evis comportan, a la par, sistemas de acción e investigación continuos sobre el riesgo social, basados en el involucramiento permanente de los impactantes e impactados en las tareas de definición de los riesgos-conflictos, así como en la implementación y monitoreo de las soluciones. Las Evis son deudoras de los aportes de la academia y las metodologías cuantitativas. Igualmente cierto resulta, como ya se acepta en la ciencia, que al conocimiento de la realidad social –léase: los conflictos– se accede primordialmente a través de las metodologías cualitativas y yendo a las fuentes directas: las vivencias y relatos de sus protagonistas, siempre personas de carne y hueso.

Detalles aparte, el diseño de una Evis solvente prevé un conjunto de operaciones agrupable en seis etapas interactivas (véase figura 2).

A modo de conclusión: perspectivas con el nearshoring

Dos preguntas contrafactuales requieren hoy atención pronta y obligada: ¿cómo sería, ceteris paribus, el futuro de los negocios del sector sin Evis? Y, más aún, ¿cómo sería si, súbitamente, en las mismas circunstancias, se multiplicaran los proyectos de inversión? Cada vez más azaroso, con riesgos de mayor complejidad y tendencialmente caótico. La interrogante se yergue frente al proceso irreversible de relocalización de los capitales globales hacia las nuevas zonas de oportunidad de valorización –el llamado nearshoring–, catalizadas a raíz del conflicto entre Rusia y Ucrania y en crecimiento derivado del conflicto político-comercial entre Estados Unidos y China. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo, con el arribo de una inversión directa que ronda los 35,000 millones de dólares, México se colocaría como el principal beneficiario y, por su parte, la infraestructura y la energía harían lo propio como principal destinatario. La pregunta obligada para los inversores y desarrolladores es si este envión se convertirá en amenaza u oportunidad. Sería un craso error no entender que los desafíos de construir infraestructura de todo tipo, incluida la electricidad y el gas natural, además de inteligencia técnica exigirán enderezar las prácticas de inversión-financiación-desarrollo-construcción-operación hacia el modelo de sostenibilidad y el uso sistemático de las Evis

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