Hugo Roberto Rojas Silva Director general de la ANEAS.
Para todo Estado nación, hay dos recursos estratégicos para el desarrollo, el crecimiento y la prosperidad de la sociedad: uno es la energía y el otro es el agua. Desde 2017, cuando se generó un recorte de más del 70% al presupuesto para el sector agua, se han registrado reducciones. Desde hace varios sexenios se destinan recursos importantes al sector energético, y al del agua se le hacen recortes importantes. ¿Cuál es su primera reflexión general sobre este fenómeno? ¿Cómo explica la enorme diferencia en el trato al sector energético y al hidráulico por parte de las autoridades, pero también de otros sectores como el empresarial y el social?
Ha habido un presupuesto inercial. No se contrastan las necesidades del sector con el presupuesto que se le asigna. Se determinan recursos con base en la estimación de ingresos totales nacionales, y en función de eso, de la disponibilidad y de otros proyectos y sectores, asignan presupuestos basados en referentes históricos. Realmente no creo que haya una asignación presupuestal basada en las necesidades que se tengan, especialmente en un año tan complicado como será el 2021.
¿A qué atribuye este procedimiento presupuestal y cuál es el papel de las autoridades públicas, el empresariado y la sociedad?
No es relevante el papel que desempeña el empresariado en la elaboración del presupuesto. El gobierno federal recoge observaciones o peticiones presupuestales, pero finalmente decide con base en lo que comenté. La Secretaría de Hacienda, mediante modelos econométricos, proyecta y define. El sector social tiene un papel más importante en la actual administración; lo vemos cuando el presidente está de gira, y de allí resultan peticiones específicas que sí se han visto reflejadas en los presupuestos. Vemos esa tendencia a escuchar, y los proyectos con los que se compromete sí son tomados en cuenta. Hay sectores intocables del presupuesto federal, como los destinados a salarios y jubilaciones, y hay una bolsa mucho más pequeña que tiene esta flexibilidad para poder ejercerse en las cuestiones que el presidente decida, tomando en cuenta las demandas sociales.
Traigo a colación un hecho histórico que juzgo relevante: la eliminación de la Secretaría de Programación y Presupuesto, que se ocupaba de planificar las necesidades de inversión en el país para que Hacienda se encargara de obtener los recursos.
¿Cuáles han sido las iniciativas de la ANEAS frente al tema del presupuesto para el sector hídrico y qué respuestas han encontrado?
La ANEAS ha desempeñado un papel de gestor y elaborador de conocimientos, en el sentido de que contactamos a los profesionales con mayor experiencia y capacidad académica y laboral para poder conocer cuáles son las principales decisiones que deberían tomarse en el subsector agua y saneamiento. En el caso del presupuesto, la ANEAS ha recogido información resultante de investigaciones que han llevado a cabo instancias internacionales, las cuales evalúan y estudian, por ejemplo, las inversiones que se deberían aprobar para cumplir con el derecho humano al agua y para cubrir una cuota universal.
La ANEAS fomenta los estudios y, en algunas ocasiones, los financia en beneficio del subsector. Nuestra organización estudia los factores que causan las principales ineficiencias de los organismos operadores, los obstáculos normativos, pero también se encarga de desarrollar capacidades, porque consideramos que esto es primordial para que los organismos operadores puedan ser autosuficientes con su administración ante una alta rotación de responsables que, en promedio, no llegan a los dos años de permanencia en el cargo.
Hemos hecho gestiones en materia de presupuesto ante el gobierno federal, los poderes Ejecutivo y Legislativo. Con el Judicial solamente nos ha tocado recibir las sentencias que los jueces han dictado respecto al derecho humano al agua y que tienen afectación directa para nosotros. Pero, bueno, hay que señalar que no hay mucha interlocución con el Poder Judicial, sí con el Ejecutivo, y por supuesto con la Conagua, dependencia con la que trabajamos muy de cerca, y de la que somos aliados estratégicos por naturaleza y por historia. Siempre estamos coadyuvando con la comisión, haciendo peticiones en cuanto a las reglas de operación de los programas que llevan a cabo todos los años con el objetivo de mejorar; también con las secretarías de Medio Ambiente y de Hacienda.
¿Cómo califica el tipo de respuestas que han recibido?
A lo largo de la historia de la ANEAS, obviamente ha habido altas y bajas con el gobierno federal. Con algunas administraciones existió un contacto muy estrecho y con otras ha habido muy poca relación, pero en general han sido buenas las relaciones. Con el Poder Legislativo también. Desgraciadamente, en los últimos años no han sido las mejores, tal vez debido a las condiciones económicas del país, por causa de las presiones presupuestales que existen en todas las comisiones del Poder Legislativo. Hemos logrado algunos rescates de recursos, como los 2,500 millones de pesos para el programa Proagua de la Conagua el año pasado.
¿Cuáles son los parámetros que utiliza la ANEAS para determinar el presupuesto ideal o imprescindible para el sector agua?
Quienes realizan estos estudios en el ámbito internacional consideran varios factores: el crecimiento de la población, la antigüedad de la infraestructura hídrica del país, los problemas que se han agravado por no haberse resuelto a tiempo, y con base en estos parámetros y algunos otros secundarios, se plantea un presupuesto óptimo.
¿Hay algún país que sirva de modelo de presupuesto apropiado para el sector hídrico y un manejo adecuado del sector agua? ¿Cuál sería ese ejemplo y qué destacaría de él?
Sí. Para empezar, todos los países desarrollados en la actualidad han resuelto el tema de la gestión del agua cada quien con su modelo; eso nos dice que no hay una receta única, lo cual nos alienta, porque efectivamente buscamos diferentes opciones para resolver el problema en nuestro país.
Alemania tiene una gestión del agua muy fragmentada, muchísimos prestadores de servicios en el ámbito local, pero eso se suple con una regulación muy fuerte, y con ella lo resolvieron.
Reino Unido, España y Francia se encargan con éxito prácticamente de toda la prestación del servicio. Lo que tienen como común denominador todos los casos es una regulación fuerte y estricta. Es cierto que, en general, los países más desarrollados tienen recursos económicos y financieros suficientes para cumplir todas sus necesidades en el sector hídrico.
En el caso de los países en desarrollo, como México, contamos con algunos casos interesantes, sobre todo en América Latina; Colombia hizo un esfuerzo importante desde hace algunos años, y Chile tiene avances destacables, pero hemos visto cómo en los últimos años ellos han tenido problemas también en su proceso, lo cual quiere decir que no fue totalmente limpio. Hay reclamos sociales que deben tomarse en cuenta, sobre todo para un país como México, tan diverso, con tantos conflictos sociales al interior, con tanta diferencia, incluso geográfica, que complica las soluciones.
¿Y qué impacto objetivo tiene eso?, porque obviamente no es lo mejor.
Para nada. De hecho, el impacto tiene que ver con la continuidad de los planes. Cada director que llega tiene una responsabilidad y atribución de elaborar un proyecto de trabajo; de determinar las inversiones necesarias, las acciones para mejorar el servicio. Entonces, si cada dos años o menos llega un nuevo director, lo cual implica un proceso de aprendizaje, y se propone cambiar radicalmente lo que se venía haciendo, ambos factores tienen un costo que generalmente es alto. La ANEAS ofrece capacitación continua para reducir costos y errores. Lo recomendable es que la planeación sea por periodos no menores de seis años, y no como sucede ahora, menores de dos.
¿Se podría suplir este fenómeno perjudicial de periodos cortos de cambio de autoridad con capacitación a quienes están en el sector de los organismos operadores para consolidar una visión institucional de manera que se dé continuidad a un plan que se haya aprobado con anterioridad y esté dando resultados positivos?
Completamente de acuerdo. La respuesta que encontramos a lo que comenta es que los consejos de administración de los organismos operadores han demostrado que, cuando funcionan bien, se encargan de dar continuidad institucional, al reportarle al titular entrante, cuando asume el cargo, lo que se ha estado haciendo con planes de mediano y largo plazo, y recomendarle qué acciones deberían continuarse. Sin embargo, tampoco hemos logrado que los consejos de administración se institucionalicen, que su creación y funcionamiento sean requisito para todo organismo. Es una tarea pendiente.
Desde el punto de vista de la legislación, la autonomía municipal es un elemento que genera conflicto con el desarrollo de la planificación en muchos sectores, no sólo el hídrico. ¿Lo tienen considerado en la ANEAS?
Sí. Sabemos que una de las principales debilidades del subsector es la planeación municipal. Durante mucho tiempo hemos comentado que debe existir una armonía entre los diferentes instrumentos de planeación: hay un Plan Nacional Hídrico, un plan estatal que en ciertas ocasiones sí tiene los componentes del sector hídrico, pero también tenemos planes municipales de desarrollo que no toman en cuenta en absoluto lo que ocurre en el estado, ni lo que ocurre con la federación, entonces nos llevamos sorpresas con las factibilidades. Uno de los ejemplos más claros: los municipios tienen que solicitar factibilidad del organismo de agua para decidir si ciertas zonas se convierten en habitacionales, en industriales, en comerciales, y muy pocas veces lo hacen. Esto ha llevado a que las ciudades crezcan en dirección a zonas donde no existe la certeza de contar con el agua imprescindible, y se generan serios problemas para los organismos operadores y para los habitantes.
¿No debería legislarse para que los consejos de administración sean obligatorios y que quienes asuman la dirección de un organismo sean certificados con base en sus conocimientos y profesión, por ejemplo, de ingeniero civil?
Sin duda. De hecho, la historia de la gestión del agua en México ha tenido un enfoque municipal, luego estatal, federal y nuevamente municipal. Es decir, hemos transitado por esas opciones, lo cual significa que es posible; y también lo es el hecho de que los responsables de un organismo operador sean evaluados regularmente, y que, si los resultados de su gestión son los esperados, pueda mantenerse en el cargo.
¿En alguna de las tres propuestas de ley vinculadas al sector agua que tiene en su poder la Cámara de Diputados se plantea este tipo de ajustes?
No.
¿La ANEAS no lo ha planteado?
Hemos solicitado que se haga una ley que reglamente el artículo 4˚ constitucional, que es lo que mandató el Congreso en el año 2012.
Cuando se habla de derecho humano al agua, mucha gente interpreta que, estando el agua en la naturaleza, no debería tener costo; desestiman que el costo no es del agua sino del servicio para entregarla en tiempo y forma para el uso humano, agropecuario, industrial e incluso para su retorno a la naturaleza.
Efectivamente. El derecho humano al agua implica que todos tengamos la posibilidad de acceder, es decir, que sea asequible y de calidad suficiente.
En ninguna ley se habla de gratuidad.
No. De hecho, se remarca muy claramente el término asequibilidad, que literalmente significa “que puede conseguirse o alcanzarse”. Reconociendo que existen diferentes niveles de poder adquisitivo, corresponde que este servicio público se garantice a toda la población estableciendo tarifas accesibles según los distintos niveles de ingreso familiar.
También es necesario dejar claro que una cosa es el derecho humano al acceso al agua para alimentación, higiene, para usos básicos, y otra el requerido para el comercio, la industria, o el uso doméstico no básico, porque es distinto tener agua para bañarse durante cinco minutos que tener agua para llenar un jacuzzi o una alberca.
Es correcto. Por eso la asequibilidad representa garantizar un mínimo vital, que se supone todas las personas tienen que obtener para poder vivir dignamente.
¿Qué se está considerando en el presupuesto federal 2021 para el sector? ¿Cuál es la diferencia entre lo necesario y lo que está proponiendo otorgar el Poder Ejecutivo al Legislativo?, y finalmente, ¿cuáles serían las consecuencias de esas diferencias?
El Ejecutivo envía un proyecto de presupuesto 2021 al Congreso, donde el rubro de la Conagua tiene un aumento del 7.62% respecto al presupuesto del año 2020, para quedar en 24,522 millones de pesos (mdp). Este aumento especialmente está reflejado en un programa presupuestal denominado K007, “Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento”, el cual es la obra en el sector hidráulico que ejecuta directamente el gobierno federal. Éste es el proyecto que explica el incremento del presupuesto a la Conagua, que en ese rubro pasa de 1,768 mdp a 3,723 mdp.
Esto representa un aumento del 110.58% respecto al 2020, pero este programa K007 sufrió un 51% de reducción respecto al 2018.
El presupuesto es preocupante para el subsector de agua y saneamiento. El Proagua, que se clasifica presupuestalmente como S064 y es el programa de subsidios de apoyo a la infraestructura que se entrega directamente a los organismos operadores del país, tiene una nueva reducción del 20%, al haber pasado de 2,585 millones, que se están ejerciendo este año, a 2,082 mdp para 2021, pero de manera acumulada desde el 2016 ya tiene una reducción del 83.4 por ciento.
¿Cuáles considera que son las consecuencias de estas reducciones?
Un rezago importante en la rehabilitación de la infraestructura, que en la mayor parte de los estados de la República mexicana tiene más de
30 años de antigüedad, prácticamente el límite la vida útil de una infraestructura.
¿Cuán lejos están estas cifras presupuestadas de las encomendadas por los organismos internacionales para el sector hídrico?
Si se atendieran las recomendaciones internacionales, deberíamos estar invirtiendo el 0.3% del PIB para poder resarcir el rezago histórico en un país como México. Así, deberíamos invertir más de 76 mil mdp en 2021. Esto contrasta con el presupuesto que estaríamos ejerciendo en el 2021, que no sobrepasará los 7 mil mdp.
Respecto a la diferencia entre lo necesario y lo que se pretende otorgar y sus consecuencias, ¿hay de parte de la ANEAS o de otros organismos con los que estén relacionados algún estudio profesional que diga: “Si no se invierte un mínimo de tanto, el costo de no hacerlo en el mediano plazo será de tanto más”?
No como tal, pero sí sabemos que cada peso que se deja de invertir respecto de lo necesario se suma al siguiente año, con un porcentaje extra. Es decir, un peso que necesitábamos invertir hoy no va a ser suficiente si lo invertimos el siguiente año.
Finalmente, a reserva de lo que usted quiera agregar, cuando dice cuánto se está presupuestando y cuánto más se necesita, ¿cómo piensan resolver la diferencia los organismos operadores?
Toda la tarea de educación, de capacitación a través de cursos y documentos, está dando prioridad a la sostenibilidad financiera. El tema principal es la capacidad que deben desarrollar los organismos operadores de agua para poder obtener sus propios recursos, es decir, la tendencia, como la estamos viendo, es que en algunos años el presupuesto de este programa va a desaparecer. Esperamos que el gobierno federal recapacite en este aspecto, pero si fuera así, los organismos operadores requerirán una capacidad de autosostenibilidad financiera que les permita cumplir con la responsabilidad que tienen de acuerdo con la Constitución.
