Nuevos retos y enfoques de solución
Existe una gran preocupación en todos los países en general por los pobres resultados en el desempeño de los proyectos de infraestructura, que invitan a reflexionar sobre nuevos enfoques en la gestión y habilidades requeridas. Un tema central es entender la tipología del proyecto, en términos de su tamaño y complejidad, lo cual se vuelve esencial especialmente en el caso de megaproyectos. Las técnicas tradicionales parecen estar rebasadas. Se presenta en este artículo un nuevo enfoque basado en la ingeniería de sistemas que parece aportar elementos útiles que podrían ayudar a mejorar el desempeño de las inversiones.
Reyes Juárez del Ángel Ingeniero civil, maestro y doctor en Ingeniería. Académico titular de la Academia de Ingeniería de México y de la Academia Panamericana de Ingeniería. Perito en Gerencia de Proyectos de Infraestructura. Profesor fundador y coordinador general del Diplomado en Asociaciones Público-Privadas de la Cámara Nacional de Empresas de Consultoría.
Los megaproyectos y proyectos complejos tienen múltiples actividades interrelacionadas; generalmente operan sobre presupuestos y tiempos muy apretados, con incertidumbre en su ejecución, múltiples grupos de interés interactuando, con objetivos que suelen estar en conflicto y cuyo desenlace adecuado no es lineal y, por tanto, están fuertemente condicionados en su desempeño.
Normalmente se piensa que la solución estriba en los aspectos técnicos y económicos, de gran peso, pero al polarizarse las opiniones entre los distintos grupos de interés, donde cada cual cree tener la razón, apostando a su capacidad de cabildeo, esta tecnocracia acaba siendo ignorada o pierde importancia en el proceso de toma de decisiones. Los riesgos de obstáculos e incertidumbre para el feliz desenlace de megaproyectos/proyectos complejos empiezan a ser la constante en la mesa; las relaciones interpersonales, los procesos de comunicación y la interferencia política dominan los procesos de cambio.
Un primer paso es entender y aceptar que estamos ante la presencia de megaproyectos, cuyo tratamiento, a juzgar por las experiencias internacionales, debe visualizarse de manera única e integrada, con un enfoque holístico, y donde a cada elemento que aporta al sistema se le debe dar la importancia que tiene dentro de este.
El concepto de megaproyectos de infraestructura
Aunque no existe un criterio único para definir un megaproyecto, diversos autores coinciden en que uno de dichos criterios es el tamaño. En efecto, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, los megaproyectos suelen diferenciarse de los proyectos pequeños y medianos por el monto de inversión que implican. Comúnmente se utiliza el límite de 1,000 millones de dólares para determinarlos (Alberti y Pereyra, 2018). Los autores indican también que los megaproyectos “se caracterizan por ser proyectos especialmente complejos, asociándose dicha complejidad a un proceso de toma de decisiones singular y distinto al de los proyectos pequeños” (figuras 1 y 2).
Luego entonces, los megaproyectos son mucho más que un proyecto de mayor inversión, y consecuentemente no pueden tratarse solo como un proyecto más grande. La complejidad abarca dimensiones múltiples, entre las que se encuentran el componente técnico, la multiplicidad de objetivos –poco claros o no compartidos por los distintos participantes– con grandes retos de implementación por la historia y expectativas de los grupos de interés afectados, y, por si fuera poco, con estructuras de gobernanza que no son acordes con la complejidad del proyecto y tiempos de promesa de conclusión, que no necesariamente guardan congruencia con la magnitud del megaproyecto. Por todo ello requieren un tratamiento especial.
Complejidad de los megaproyectos y su instrumentación
En general, la bibliografía disponible coincide en señalar que los megaproyectos son esencialmente complejos. Un sistema complejo está formado por varios componentes cuyo comportamiento no puede ser necesariamente inferido a partir del comportamiento individual por separado. Están en constante y continua interacción y su solución es dinámica conforme se avanza de una etapa a otra.
Remington y Pollack (2011) proponen un marco de análisis en el que identifican cuatro dimensiones de complejidad: estructural, técnica, direccional y temporal, a la que se añade una quinta dimensión aportada por Brockman y Girmscheid (2007) en el tema social/cultural y una sexta en el ámbito político (Flyvbjerg, 2014, y Juárez, 2019). Las seis dimensiones condicionan completamente la instrumentación de los proyectos, y especialmente complican la de los megaproyectos.
Estructural, por las múltiples actividades interrelacionadas e interdependientes, que generan una retroalimentación no lineal.
Técnica, que generalmente se asocia al desafío del diseño técnico, que puede generar problemas para los que no necesariamente se encuentra solución en los tiempos requeridos.
Direccional, que es el resultado de los objetivos poco claros o no compartidos por los distintos participantes del proyecto.
Temporal, la que se presenta por la sensibilidad del proyecto a cambios impredecibles en el contexto (internos o externos) durante su desarrollo.
Social y cultural, dependiendo del número y diversidad de los actores participantes, que se comunican y trabajan entre sí, y cuya respuesta está atada a su historia, experiencia y razonamiento de los grupos de interés involucrados.
Política, la que se presenta cuando los tomadores de decisiones basan sus decisiones en opiniones de expertos con información que puede ser parcial o incompleta, recolectada por terceros.
Gestión de proyectos vs. gestión de procesos
Existen técnicas conocidas en la estructura del cuerpo de conocimientos de la gestión de proyectos (Project Management Body of Knowledge, PMBOK) para tratar la gestión de proyectos. Dichas técnicas se basan generalmente en aspectos técnicos de diseño, procesos de construcción, tiempo y costo, con instrumentos contractuales que, si bien no son perfectos, permiten regular la actuación de las partes y distinguir la responsabilidad asumida en cada caso.
En los megaproyectos, las distintas dimensiones de la complejidad resultan insuficientes para manejar los riesgos de bloqueo o de cambios indeseados en el proyecto que se generan durante la interacción de los grupos de interés (stakeholders). Esto puede conducir a resultados no predecibles, o no en la dirección buscada, y afecta generalmente los tiempos de ejecución y los costos asociados, dada la dificultad de predecir el comportamiento de los grupos de interés y sus interdependencias, y muy probablemente conflictos de interés entre las partes, que dificultan la toma de decisiones. Por ello, autores como De Bruijn y Leijten (2008) sugieren un esquema de process management cuya clave es enfocarse en gestión de procesos de cambio.
En este esquema se promueve la participación de grupos de interés relevantes y la transparencia y rendición de cuentas en el proceso de toma de decisiones a cargo de la estructura de gobernanza, lo que contribuye al logro de los resultados esperados por el proyecto.
Es muy importante destacar también la importancia para la ejecución de la figura del project champion y sus habilidades técnicas y políticas, así como la influencia o relación directa que este pueda llegar a tener con el más alto nivel de decisión del país.
En síntesis, entre los varios factores que merecen especial atención se tienen los siguientes:
- La gobernanza y el proceso de toma de decisiones
- La naturaleza del megaproyecto
- La importancia de las múltiples y complejas interfaces entre las diversas etapas del proyecto
- La influencia de los grupos de interés
- La importancia de los procesos de comunicación, transparencia y rendición de cuentas
- La importancia de la gestión temprana de riesgos y procesos de cambio
- Hacia un enfoque de gestión temprana de riesgos y de gestión de procesos de cambio
Sin soslayar la naturaleza y unicidad de cada uno de los megaproyectos que se plantean –los que habría que analizar desde la óptica integral de megaproyectos aquí expuesta–, un tema central es la administración eficaz de todos aquellos elementos que puedan poner en riesgo la ejecución del megaproyecto, con un enfoque de gestión de procesos de cambio, y que proporcione valor agregado a la simple figura de gerente de proyecto.
Una nueva corriente basada en el enfoque de sistemas emerge con grandes posibilidades de tener éxito en la gestión de proyectos (figura 3) y procesos de cambio, como un reconocimiento explícito a la complejidad del ecosistema en el que se desarrollan hoy en día los proyectos de infraestructura (figura 4). Este nuevo enfoque (SAID por sus siglas en inglés) enfatiza ocho elementos, a saber (ICE, 2020):
Pensar en resultados, no en edificios. La infraestructura es un servicio a la sociedad durante el ciclo de vida del proyecto y no termina cuando se construyen los activos.
Cerrar la brecha. Reducir la brecha entre el sector de la infraestructura y otros sectores con mayor capacidad de adaptación a los cambios tecnológicos.
Los responsables del proyecto deben apropiarse de él. Los dueños de los proyectos deben poseerlos para asegurarse de que los requisitos funcionales se pueden alcanzar y son los deseados.
Proyectos a prueba de futuro. Establecer apropiadamente la arquitectura de los sistemas que integran el proyecto y asegurarse de que queden totalmente integrados en forma segura.
Integrar el pensamiento sistémico y la gestión de riesgos. Usar el enfoque de sistemas e incorporar la gestión de riesgos al ADN del proyecto y diseñar una gobernanza y estructura que refleje su seguimiento, mitigación y control.
Pensar en el proyecto correcto, no en la solución que parece mas fácil. La planeación es fundamental en el desarrollo de los proyectos de infraestructura. Hay que pensar en la solución correcta y ejecutarla correctamente.
Fomentar un liderazgo ágil. Esto permite adaptarse a los múltiples riesgos en proyectos complejos. Delegar autoridad de manera acordada para empoderar a personas capacitadas a actuar en momentos críticos.
Compartir la información mediante modelos colaborativos. La colaboración aumenta la productividad, permite la integración y mejora el rendimiento operativo. El sector de la infraestructura tiene un gran rezago en la adopción de estos modelos colaborativos ya probados en otros sectores.
Adicionalmente, el manejo de las habilidades “suaves”, la ética y los valores resultan fundamentales en el nuevo entorno, así como modelos probados de gobernanza.
Especial importancia reviste el que se cuente con los servicios de una gerencia de proyectos que inicie sus funciones desde el principio de los diversos estudios que requiere el proyecto, participando en todo el proceso, sin interrupción, hasta la terminación de la construcción y la puesta en marcha de los servicios esperados de la infraestructura, todo ello con el seguimiento y control de todas las actividades, al mando de profesionales, de un gerente de proyecto certificado profesionalmente por sus pares en esa actividad, que cuente con los conocimientos, la capacidad y la experiencia en proyectos del mismo tipo y de magnitud semejantes.
Conclusiones
Existe una gran preocupación por los pobres resultados en el desempeño de los proyectos de infraestructura, que invitan a reflexionar sobre nuevos enfoques en la gestión y habilidades requeridas. Un tema central es entender la tipología del proyecto, en términos de su tamaño y complejidad. Las técnicas tradicionales parecen estar rebasadas, particularmente en el caso de los megaproyectos y proyectos complejos que tienen múltiples actividades interrelacionadas, generalmente corriendo sobre presupuestos y tiempos muy apretados, con incertidumbre en su ejecución, múltiples grupos de interés interactuando, con objetivos que suelen estar en conflicto y cuyo desenlace adecuado no es lineal y por tanto está fuertemente condicionado.
Normalmente se piensa que la solución estriba en los aspectos técnicos y económicos, de gran peso, pero al polarizarse las opiniones entre los distintos grupos de interés, donde cada cual cree tener la razón, apostando a su capacidad de cabildeo, la tecnocracia acaba siendo ignorada o pierde importancia en el proceso de toma de decisiones.
Los riesgos de obstáculos e incertidumbre para el feliz desenlace de megaproyectos/proyectos complejos empiezan a ser la constante en la mesa; las relaciones interpersonales, los procesos de comunicación y la interferencia política dominan los procesos de cambio.
Una nueva corriente basada en el enfoque de sistemas emerge con grandes posibilidades de tener éxito en la gestión de proyectos y procesos de cambio, como un reconocimiento explícito a la complejidad del ecosistema en el que se desarrollan hoy en día los proyectos de infraestructura. Las habilidades “suaves”, la ética y los valores resultan fundamentales en el nuevo entorno, así como modelos probados de gobernanza.
Para los países de América Latina en general, esto puede ser muy relevante, toda vez que existe un número muy importante de megaproyectos/proyectos estratégicos impulsados en la mayoría de los países que podrían beneficiarse de estos nuevos enfoques. ¿Estaremos a tiempo para apoyar mejores decisiones de inversión en el futuro?
Referencias
Alberti, J., y A. Pereyra (2018). Metro de Santo Domingo. Serie Estudios de Caso de Megaproyectos. Banco Interamericano de Desarrollo.
Brockmann, C., y G. Girmscheid (2007). Complexity of megaprojects. Proceedings of the CIB World Building Congress: 219-230.
De Brujin, H., y M. Leijten (2008). Management characteristics of megaprojects. En: H. Priemus, B. Flyvbjerg y B. van Wee. Decision-making on mega-projects. Edward Elgar Publishing.
Flyvbjerg, B. (2014). What you should know about megaprojects, and why: An overview. Project Management Journal 45(2).
Institution of Civil Engineers, ICE (2020). Systems approach to infrastructure delivery. Londres.
Juárez, R. (2019). Political influence in the termination of infrastructure megaprojects. Internal Work Document. The University of Leeds.
Remington, K., y J. Pollack (2011). Tools for complex projects. A case for thinking outside the tool box. Londres: Routledge.
