Judith Domínguez Serrano. Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México.
En México aún hay 8 millones de personas sin acceso al agua. La reducción presupuestal a las entidades federativas en esa materia, incluida la Ciudad de México, atenta contra el derecho humano al agua y saneamiento. Si se reduce el presupuesto a los organismos operadores, que son los responsables directos de otorgar este servicio, habrá que pensar en otras formas para garantizar solidariamente, por los tres niveles de gobierno, el acceso al agua segura para todas las personas.
A cuatro años de haberse reconocido en la Constitución mexicana el acceso al agua potable segura como un derecho humano, y habiendo ratificado el país la resolución de la ONU sobre el derecho al agua, parece que sus implicaciones no se han entendido. No sólo falta que el Legislativo dicte la Ley General de Aguas, cuya formulación ese poder se impuso para el plazo de un año. La incomprensión de los alcances de este derecho y de su importancia para la realización integral del ser humano y para cubrir sus necesidades más básicas sigue latente.
El párrafo 6 del artículo 4° constitucional establece:
“Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.”
Los parámetros internacionales para determinar que el agua está disponible en cantidad y calidad ya están fijados y son un criterio obligatorio ante la ausencia de la Ley General de Aguas (LGA); así lo consideró la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución de inconformidad 49/2014 (véase H2O Gestión del agua 7, pp. 10 y 11).
En cambio, la reforma al segundo párrafo del artículo 4° no ha sido atendida aún, y en el plano nacional es más importante para garantizar el derecho de acceso a agua potable segura y saneamiento básico que el contenido propio del derecho, porque implica clarificar las obligaciones concretas que tendrá cada orden de gobierno dentro de un país para la consecución progresiva de ese derecho humano, atendiendo a su legislación nacional y al reparto de poderes.
En México, además, el esquema de protección de los derechos humanos se ha mejorado sustancialmente a partir de la reforma al artículo 1° constitucional, que concede esta protección a todas las personas de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales bajo el principio pro persona, es decir, se toma en cuenta el documento que provea la mayor protección. Esto hizo tambalear el rígido “bloque de la constitucionalidad”, en el que la Constitución era la norma máxima. Ahora, refiriéndose a derechos humanos, si existe un tratado del que México forme parte y que otorgue una mayor garantía o protección, éste prevalece y se aplica en el caso concreto; además, puede hacerse extensivo a la ausencia de ley o a los vacíos en ella.
El esquema de protección de los derechos humanos se ha mejorado sustancialmente a partir de la reforma al artículo 1° constitucional, que concede esta protección a todas las personas de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales bajo el principio pro persona, es decir, se toma en cuenta el documento que provea la mayor protección. Esto hizo tambalear el rígido “bloque de la constitucionalidad”, en el que la Constitución era la norma máxima.
Por tratarse de los derechos más fundamentales para la dignidad e integridad humana, la Constitución encarga en primer lugar al Estado en su conjunto la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, es decir, se trata de una obligación constitucional dirigida a todas las autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias, no sólo a las de agua.
La vis expansiva del artículo 1° es muy poderosa en cuanto a la protección de los derechos humanos, pues ya no sólo se refiere a un derecho en particular, como puede ser el acceso al agua, sino que la protección, respeto y garantía debe aplicarse de conformidad con los criterios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Esto significa que cuando no se cumple el acceso al agua se atenta contra otros derechos, como puede ser la salud; cuando no se cuenta con saneamiento básico, se atenta contra la salud, la vivienda o el medio ambiente. Es así como se deben interpretar los alcances de la reforma constitucional en materia de derechos humanos.
Aunado a esto, el enfoque basado en derechos humanos (EBDH) surgido en el ámbito internacional permea la política nacional, concretamente la del agua, pero no de manera exclusiva; va más allá y se refiere no a poner la actividad económica –que no niega como esencial– en el centro del desarrollo nacional, sino a que ésta tenga como uno de sus fines primordiales la dignidad del ser humano. Así se confirma también en los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
El EBDH lleva a modificar la manera tradicional de decidir las “cosas públicas”. Para ejemplificar con el tema del agua, la aplicación de este enfoque y de la vis expansiva de los derechos exige que exista una asignación presupuestal apropiada, así como infraestructura hidráulica suficiente, adecuada al contexto (urbano o rural) y que haya sido definida no sólo con un modelo de arriba abajo, sino con la participación del beneficiario o usuario. Se trata de cambios en el proceso de toma de decisiones.
Con respecto al saneamiento básico, que ya ha sido considerado como independiente del derecho al agua (informe A/HRC/12/24 de la ONU), su protección entraña mayores esfuerzos que la ampliación de la cobertura de agua, pues requiere la adecuación cultural, la accesibilidad en sitios seguros y evitar la transferencia de contaminación de un sitio a otro. Cuando no existe un adecuado alcantarillado o drenaje, o no existe tratamiento de las aguas residuales domésticas o de otro tipo, se atenta contra el derecho a un medio ambiente sano. Esta es la interdependencia de los derechos.
Volviendo al derecho humano al agua, además de este marco completo de interpretación hay un mandato específico para que el Estado en su conjunto lo garantice. No sólo se refiere al Ejecutivo o a la administración del agua, sino también a los poderes Legislativo y Judicial, dentro de los cuales las dependencias tienen una parte de responsabilidad de acuerdo con sus competencias. En estas fechas en que se discute el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, del que participan las entidades federativas, se están produciendo cambios y modificaciones en la asignación presupuestal que revelan las prioridades para 2017 y la lógica de asignación con base en el presupuesto base cero que se inició el año pasado. Sin dejar de reconocer la necesidad de las modificaciones y disminuciones que realice la dependencia del Ejecutivo encargada de la propuesta de egresos para 2017, hay rubros prioritarios que no pueden desatenderse, debido su urgencia y porque la propia Constitución así lo dispone; la garantía del derecho humano al agua y saneamiento básico es uno de ellos.
En nuestro país hay dos obligaciones directas orientadas respectivamente al Poder Legislativo y al Ejecutivo. En el primer caso, la de dictar la LGA que fije las bases, apoyos y modalidades para garantizar el derecho humano al agua y saneamiento; pero el no haberla emitido no exime de cumplir y garantizar tal derecho. Así lo evidencian las numerosas recomendaciones que la Comisión Nacional de Derechos Humanos o sus equivalentes estatales han hecho a organismos operadores en el país.
La segunda obligación está dirigida al Ejecutivo y a todas sus dependencias –no sólo a la encargada de la administración del agua– en cualquiera de los tres niveles (federal, estatal o municipal), entre ellas la autoridad hacendaria, que propone y distribuye el presupuesto.
La Observación General 15 adoptada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, que es muy detallada en explicar el contenido y obligaciones del derecho al agua, prohíbe en su numeral 19 la adopción de medidas regresivas; claramente la reducción presupuestal a las entidades federativas para el rubro de agua puede ser considerada una forma de regresión, además de que atenta contra lo dispuesto en la Constitución.
Ante la falta de la LGA, se producen interpretaciones que siguen la lógica de la racionalidad económica pero no tienen en cuenta la realización de los derechos humanos como un mandato de la propia Constitución dirigido a los tres poderes y sus dependencias. ¿Qué es lo que correspondería hacer a la autoridad hacendaria en cualquiera de sus tres niveles? Una asignación in crescendo o, al menos, constante, orientada a una gestión eficiente del agua para abastecimiento a la población con base en el principio de progresividad (numeral 18 de la Observación General 15).
Es necesaria una asignación presupuestal suficiente que siga el principio de corresponsabilidad del Estado. Si en nuestro país el presupuesto se distribuye a partir de la federación, ésta tiene la obligación de considerar, además de elementos coyunturales, los de tipo estructural para dar cumplimiento al derecho humano al agua y saneamiento, más aun si en el Plan Nacional de Desarrollo se señala el peso de este derecho. No se trata sólo de coherencia, sino de la importancia de las situaciones por atender.
En nuestro país aún hay 8 millones de personas sin acceso al agua, según estadísticas oficiales (Conagua, 2015). Los organismos operadores enfrentan un gran reto no sólo por tener la obligación directa del reparto de este servicio público, sino porque los problemas de abastecimiento de agua en los municipios, sean urbanos o rurales, incluyen el mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura existente además de la ampliación de la cobertura. En una ciudad como la de México, esta cuestión puede implicar un mayor costo que la propia ampliación, debido a la vida útil de la infraestructura. Además, en la capital ésta debe cambiarse en un entorno poco apto, debido a la alta movilidad y las constantes protestas por los malestares que produce este tipo de obras: nada fácil para la autoridad responsable del agua, que además muestra una debilidad en su diseño institucional al ser un organismo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente –que no decide su presupuesto, entre otras cosas.
En el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2017 se propone reducir el subsidio al Sistema de Aguas de la Ciudad de México en 68.7%. Esto tiene implicaciones grandes y de graves consecuencias para esta urbe con casi 9 millones de habitantes y una población flotante de 1,752,145 personas (Inegi, 2015), la cual diariamente llega del Estado de México, Morelos o Hidalgo a trabajar o estudiar y que, de cualquier manera, consume agua.
La asignación presupuestal del ramo 31 se ha visto reducida en los últimos tres años: 1,036,016,456 pesos en 2015; 988,922,568 pesos en la partida de 2016 y una propuesta de 309,425,693 pesos para 2017. ¿Cómo hacer con estas variaciones una planeación a mediano y largo plazo, que es la recomendación internacional basada en el criterio de realización progresiva de los derechos humanos? La reducción presupuestal a las entidades federativas en materia de agua, incluida la Ciudad de México, atenta contra el derecho humano al agua y saneamiento si no se asigna el presupuesto suficiente para garantizarlo.
Una de las cuestiones primordiales que se derivan del artículo 4° es el reparto competencial para garantizar ese derecho. Al Ejecutivo federal le corresponde asignar agua suficiente y de calidad para consumo humano a los municipios, los cuales directamente, o a través de sus organismos operadores, deberán distribuirla con eficiencia, recuperar costos y mantener la infraestructura. Asimismo, le corresponde una asignación presupuestal suficiente para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución, pues el derecho humano al agua y saneamiento no es el único que está en juego.
A los estados corresponde la planeación y el apoyo institucional mediante subsidios ante la falta de capacidad municipal ya reconocida. Dentro de los municipios, son los organismos operadores de agua los que cargan directamente con la responsabilidad de dotar de agua. Si se les reduce el presupuesto habrá que pensar en otras formas para garantizar, solidariamente por los tres niveles de gobierno, el acceso al agua segura para todas las personas. Tal es la corresponsabilidad a que se refiere el artículo 4° en lo respectivo a las autoridades. Lo que falta son los criterios de actuación administrativa y clarificar las competencias y obligaciones de las autoridades intervinientes, e indudablemente la encargada de decidir y aprobar los recursos financieros dedicados al agua es una de las directamente involucradas.
La argumentación a la luz de la Observación General 15 permite dilucidar si un país está cumpliendo con la garantía del derecho humano al agua y saneamiento analizando las obligaciones legales generales y específicas; el numeral 41 dispone que “un Estado que no esté dispuesto a utilizar el máximo de los recursos de que disponga para hacer efectivo el derecho al agua viola las obligaciones que ha contraído en virtud del pacto. Si la limitación de recursos imposibilita el pleno cumplimiento por un Estado de las obligaciones que le impone el pacto, dicho Estado tendrá que justificar no obstante que ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos de que dispone para cumplir, como cuestión de prioridad, las obligaciones mencionadas”.
La reducción presupuestal constituiría una violación del derecho al agua a través de una medida de comisión por parte del Estado (numeral 42), por “la adopción de legislación o la aplicación de políticas que sean manifiestamente incompatibles con las obligaciones jurídicas nacionales o internacionales preexistentes”; asimismo, puede considerarse como una violación a la obligación del Estado por “asignar fondos insuficientes o asignarlos de forma incorrecta, con el resultado de menoscabar el disfrute del derecho al agua por personas o grupos, especialmente los vulnerables o marginados” (inciso c. ii del numeral 42).
Más aun, tratándose de un Estado federal como el nuestro, el país no elude su responsabilidad internacional por violaciones al derecho humano al agua, pues la federación debe velar y apoyar a las autoridades locales para el progresivo cumplimiento (numeral 51) siguiendo el principio de corresponsabilidad.
Conclusión
En una zona urbana como la de la Ciudad de México, altamente vulnerable y dependiente de su entorno, la reducción presupuestal en materia de agua es peligrosa, pues se corre un alto riesgo de no garantizar el derecho a ella en muchas de sus dimensiones. Su capitalidad le trajo responsabilidades que excedieron desde hace tiempo la capacidad local para atenderlas, lo que hizo necesaria la intervención de la federación. En materia ambiental, concretamente de aguas, esta corresponsabilidad no se puede eludir en ninguna ciudad. Una adecuada asignación presupuestal es decisiva para garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento para todas las personas.
Referencias
Comisión Nacional del Agua (2015). Estadísticas del Agua.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2015). Encuesta intercensal.
ONU. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General no. 15 sobre el derecho al agua.
Como complemento de este artículo se presenta a continuación una tabla sobre recorte en el rubro de agua potable a entidades federativas (programa Proagua).
