22 septiembre, 2023 3:02 pm

Cuentas del agua: una herramienta para evaluar las políticas hídricas

La mayoría de los países del mundo organizan su información macroeconómica con el Sistema de Cuentas Nacionales, a partir del cual se calcula el producto interno bruto. El Sistema de Cuentas Ambientales y Económicas, SCAE, adoptado en 2012 por la ONU, complementa al SCN. Un número creciente de países, incluido México, elaboran cuentas ambientales y económicas con este estándar internacional; con ellas pueden evaluarse las políticas ambientales, y en particular la política hídrica.

Ricardo Martínez Lagunes Ingeniero civil con maestría en Ciencias. Fue asesor interregional del Departamento de Asuntos Ambientales y Económicos del Agua de la ONU.

A lo largo de 70 años, desde su adopción en 1953 por la Comisión Estadística de la ONU, el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) ha demostrado ser un instrumento muy eficaz para el diseño y evaluación de las políticas públicas, en particular de las políticas macroeconómicas. A través del SCN se calcula el PIB y una gran variedad de indicadores económicos, con la ventaja de que la información es completa, consistente y comparable entre países y regiones. Además, el SCN ha logrado establecer un vínculo claro entre los datos, los cuales generalmente son costosos de recabar, y la información, que agrega valor a los datos porque permite darles un uso concreto. Cabe aclarar que, por ejemplo, los censos económicos, que se realizan de forma regular en muchos países, están perfectamente alineados con el SCN.

De forma paralela al uso del SCN en los países, se desarrollaron otros estándares complementarios, como la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económicas (CIIU) y la Clasificación Central de Productos (CPC), lo que permite armonizar la información estadística. En el caso de México, Estados Unidos y Canadá, en lugar del CIIU se utiliza el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN) y existe una relación clara entre ambos sistemas de clasificación. Gracias a estos sistemas de clasificación es posible identificar claramente la contribución económica de cada actividad.

A pesar de que el SCN es un marco integrador de gran utilidad para el diseño y evaluación de políticas públicas, tiene algunas limitantes, como son:

  • El agotamiento de las reservas (stocks) de los activos naturales se contabilizan como contribución positiva para la producción económica.
  • No se contabilizan las condiciones en las que se encuentran los activos ambientales de un país, por lo que el agotamiento puede continuar sin ser detectado.
  • Las transacciones relacionadas con daños ambientales se consideran como contribuciones positivas para la producción.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra, Río 1992), en la Agenda 21 se identificó la necesidad de un enfoque de sistemas para monitorear la transición hacia el desarrollo sostenible. Para tal fin se propuso el desarrollo de las cuentas ambientales y económicas integradas. La experiencia en la aplicación del SCN fue fundamental para lograr el desarrollo del nuevo sistema, en el que colaboraron expertos de muchos países y de organizaciones internacionales. No fue hasta febrero de 2012 que la Comisión Estadística de la ONU, con la representación de los países miembros, adoptó la primera versión del SCAE (ONU, 2014).

Diversos organismos internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial, han impulsado la adopción del SCAE a través de sus diversos programas en sus países miembros y en los que brindan apoyo.

El SCAE requiere la compilación de información de una gran variedad de profesiones y organizaciones. En el caso del SCAE para el agua es necesaria la colaboración de ingenieros especializados en agua, hidrólogos, economistas, expertos en estadísticas, biólogos y químicos, entre otros. A menudo la información se encuentra dispersa en diversas secretarías de Estado, agencias de agua, institutos de investigación y oficinas estadísticas. Las cuentas requieren un verdadero trabajo multidisciplinario e interinstitucional, lo que no siempre es fácil de lograr.

En la preparación del SCAE, uno de los recursos naturales que más se estudiaron fue el agua. En 2007 se adoptó como estándar interino el Sistema de Cuentas Ambientales y Económicas del Agua (SCAE-Agua), como un paso intermedio antes de la aprobación definitiva del SCAE. De manera paralela al proceso de preparación del SCAE-Agua, se desarrollaron las Recomendaciones Internacionales para las Estadísticas del Agua, las cuales se adoptaron en la Comisión de Estadística de la ONU en 2010. En los siguientes párrafos se abordará el tema específico del SCAE para agua, denominado comúnmente como cuentas del agua.

Características de las cuentas del agua

El punto de partida de las cuentas del agua es la compilación de información de todos los flujos y reservas (flows y stocks) que describen el ciclo del agua, tanto en el medio natural como en la economía, en términos físicos y monetarios. El modelo que sirve de base es el que se muestra en la figura 1.

Aunque no siempre es posible tener información exacta sobre cada uno de los flujos descritos en la figura 1, es importante completar el modelo con estimaciones que permitan integrar el modelo completo. La información monetaria solo corresponderá a algunos de los flujos que ocurren dentro de la economía.

La información se integra en cuadros de oferta y utilización (COU) con una estructura como la que se muestra en la Tabla  1.

Los COU permiten compilar los valores de todos los flujos de agua que se ilustran en la figura 1. La primera ventaja de los COU es que permiten asegurar la coherencia de la información. Por ejemplo, la suma de cada columna del cuadro de oferta debe ser igual a la suma de cada columna del cuadro de utilización.

La segunda ventaja de los COU es que tienen la misma estructura que los COU monetarios de las cuentas nacionales, de manera que se pueden correlacionar los flujos de agua con los flujos monetarios, lo que permite generar diversos indicadores. En la tabla 1 se muestra un cuadro de únicamente cuatro actividades económicas, pero en la práctica los cuadros se desglosan en una gran cantidad de actividades económicas identificadas por su código SCIAN para garantizar la comparabilidad.

Los COU de las cuentas nacionales tienen información monetaria, entre otras, de producción, consumo intermedio y valor agregado, por lo que al combinar los cuadros monetarios de las cuentas nacionales con los cuadros físicos de las cuentas del agua es posible obtener indicadores como el valor agregado por cada metro cúbico de agua empleado en cada actividad económica.

Los COU se presentan como ilustración de la forma de organizar los datos en las cuentas del agua, basadas en el modelo de las cuentas nacionales. Además de los COU existen otras tablas en las que se compila la información de agua almacenada y flujos en ríos, lagos, reservorios y acuíferos. También existen tablas con información de emisiones contaminantes.

Por sí sola, la información monetaria de las cuentas nacionales puede ser de gran utilidad para las políticas del agua. Por ejemplo, el análisis de la información de la industria de agua y saneamiento revela información de gran importancia para las políticas hídricas. La industria del agua y saneamiento se clasifica con la clave 2221 dentro del sistema de clasificación SCIAN. Para esta rama industrial, en México se realiza cada cinco años el Censo de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua, cuyos resultados se publican en el Sistema Automatizado de Información Censal del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi, 2019).

Uno de los indicadores que pueden derivarse del censo económico mencionado es la proporción del volumen de agua extraída de las cuencas y acuíferos del país para agua potable que es facturada. El último censo económico de México muestra que en 2018 solo 42% de lo extraído por los prestadores de los servicios de agua potable fue facturado. Esto quiere decir que el 58% del agua corresponde a pérdidas reales o aparentes.

El indicador de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que se refiere al cambio en el uso eficiente de los recursos hídricos con el paso del tiempo (ODS 6.4.1) se deriva directamente de los COU físicos y monetarios, donde se compara el valor agregado bruto de las diversas actividades económicas con el uso total de agua.

Las cuentas del agua en algunos países

Diversos países del mundo han realizado esfuerzos importantes para desarrollar sus cuentas del agua. A continuación se reseñan brevemente algunos de esos esfuerzos.

Australia fue uno de los primeros países en iniciar el desarrollo de sus cuentas del agua. La preparación de las cuentas del agua en ese país fue liderada por la Oficina Australiana de Estadísticas con la participación de la Oficina de Meteorología. Las cuentas proporcionaron indicadores clave durante la sequía que ocurrió en ese país entre 2008 y 2009. La experiencia de Australia fue de gran utilidad para el desarrollo del SCAE.

Costa Rica produjo sus primeras cuentas del agua en 2017 con información de 2012 a 2015. El esfuerzo fue liderado por el Banco Central de ese país, con la participación de la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Meteorológico Nacional y el Instituto Nacional de Estadística y Censos, entre otras organizaciones. Anualmente, el Banco Central de Costa Rica publica actualizaciones de sus cuentas del agua de ese país.

Brasil es otro de los países que han producido cuentas del agua. El esfuerzo fue realizado en forma conjunta entre la Agencia Nacional del Agua y Saneamiento, el Instituto Brasileño de Estadística y Geografía y la Secretaría de Recursos Hídricos y Calidad Ambiental del Ministerio del de Medio Ambiente. Brasil publica de forma regular los cuadros estándares del SCAE con información desde el año 2013.

Las cuentas del agua en México

Desde el año 2008 la Comisión Nacional del Agua (Conagua) y el Inegi iniciaron la elaboración de las cuentas del agua a nivel nacional. Las cuentas se han actualizado anualmente y son publicadas por la Conagua en su publicación anual de Estadísticas del Agua en México (Conagua, 2021) y por el Inegi en sus Cuentas Económicas y Ecológicas de México.

Las cuentas del agua de México muestran información cuantitativa sobre los diferentes flujos de agua en el ciclo hidrológico nacional, incluyendo los flujos de agua para las diferentes actividades económicas. La información del ciclo hidrológico nacional proviene de los estudios de disponibilidad en las cuencas hidrológicas y acuíferos del país. La información del agua para las diversas actividades económicas proviene de la información del Registro Público de Derechos de Agua (Repda). Las cuentas se han realizado en escala nacional y con una agrupación muy agregada de las actividades económicas, por lo que no es posible identificar lo que sucede en usos industriales específicos.

La información monetaria proviene de las cuentas nacionales para la que se producen los COU con hasta 262 actividades económicas. Para fines de las cuentas del agua, es necesario desagregar algunas de las ramas de actividad por sus diferentes características en el uso del agua. Por ejemplo, en lo que respecta a la actividad de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica (SCIAN 2211), es necesario separar lo que corresponde a hidroeléctricas, que hacen un uso no consuntivo del agua, del resto de la generación, donde el agua se utiliza para el enfriamiento.

La agricultura se agrupa en las cuentas del agua como un gran bloque, cuando en realidad debería al menos dividirse en agricultura de riego y agricultura de temporal. La forma en la que se utiliza el agua en el riego es muy diferente al caso de los cultivos de temporal, lo cual es de gran relevancia por las diferencias de costos de infraestructura hidráulica, por un lado, y la productividad, por el otro.

En escala nacional no se identifican desbalances importantes, por lo que es necesario que las cuentas del agua se realicen en escala subnacional, por ejemplo, por regiones hidrológico-administrativas. Al menos deberían hacerse cuentas por separado de la parte norte, centro y sur del país, dadas las diferencias climáticas de cada zona.

El futuro de las cuentas del agua en México

La utilidad de las cuentas del agua se aprecia a lo largo de varios años de integración para poder observar tendencias. Una de las aplicaciones inmediatas de las cuentas del agua ha sido el cálculo de los indicadores de los ODS, especialmente el indicador 6.4.1, como se mencionó anteriormente.

Una de las grandes dificultades para la integración de las cuentas del agua es que la información del Repda no se encuentra clasificada conforme al SCIAN, lo que dificulta el desglose de usos de agua por actividades industriales. Gradualmente se ha incorporado la clasificación del SCIAN en las bases de datos de la Conagua, pero tomará tiempo poder desglosar los usos a un nivel apropiado.

Además de la información del Repda será importante incorporar la información sobre uso del agua que proporcionan los usuarios al pagar los derechos por extracción, uso y aprovechamiento de agua. Estos datos deberían ser más precisos, ya que reflejan las cantidades de agua realmente utilizadas y no solo los volúmenes concesionados o asignados.

La información del Censo de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua que realiza el Inegi a los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento del país se ha aprovechado poco. Esta información está en perfecta alineación con las cuentas nacionales y permite tener un panorama claro de la industria del agua y saneamiento en el país.

Finalmente, como se mencionó, deberán realizarse cuentas del agua subnacionales, al menos por grandes zonas del país, ya que en escala nacional no se aprecian las diferencias entre oferta y utilización del agua que se concentran hacia el norte del territorio nacional

Referencias

Organización de las Naciones Unidas, ONU (2014). Sistema de Cuentas Ambientales y Económicas, Marco Central. Nueva York.

Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Inegi (2019). Censos Económicos 2019. www.inegi.org.mx/programas/ce/2019/#Tabulados

Banco Central de Costa Rica, BCCR. www.bccr.fi.cr/indicadores-economicos/cuentas-ambientales#:~:text=El%20Banco%20Central%20de%20Costa,relevancia%20para%20la%20riqueza%20nacional.

Comisión Nacional del Agua, Conagua (2021). Estadísticas del Agua en México 2021.sina.conagua.gob.mx/sina/index.php?publicaciones=1

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