Carlos Santillán Doherty Ingeniero civil. Director general de ciaO, empresa operadora de carreteras y terminales ferroviarias. Es secretario del Comité de Transporte de Mercancías de PIARC y miembro del Comité de Planeación del CICM.
El propósito de este artículo es abordar la discusión sobre cómo planear la infraestructura para atender a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) suscritos por la ONU en 2015. La primera fase en el ciclo de desarrollo de la infraestructura es, justamente, la de la planeación, y hoy en día es esencial incluir el enfoque de la sostenibilidad en la planeación de infraestructura, si se considera que lo que se esté planeando en este momento podría comenzar a operar en un plazo de cinco a 10 años, y tener una vida útil de 30 a 50 años. Esto conduce a más allá del año 2050, cuando estos ODS ya deberían haberse cumplido y superado ampliamente.
Si queremos como sociedad asegurar el respeto a los derechos humanos de las generaciones por venir en 50 o más años, es imposible detener el desarrollo de infraestructura, aunque haya evidencia clara del impacto negativo que ésta ha provocado y provoca en términos económicos, sociales y ambientales.
Se ofrecen aquí algunas ideas en torno al nuevo paradigma que debe incorporarse con carácter urgente al desarrollo de infraestructura: el de la sostenibilidad, en particular respecto a lo que puede y debe hacerse en el ámbito de la planeación, que es mucho y de muy bajo costo; se presentan también algunas herramientas para la planeación de infraestructura sostenible.
Por último, se presenta una comparación entre estos conceptos y el avance en el cumplimiento de los ODS en México, en términos de los compromisos de la llamada Agenda 2030.
Infraestructura sostenible para fines de la planeación
Actualmente, el 70% de los gases de efecto invernadero (GEI) provienen de actividades relacionadas con la infraestructura y el 75% de la infraestructura que estará en funcionamiento en 2050 no existe hoy. Si una cosa es consecuencia de la otra, lo lógico sería suspender el desarrollo de esa infraestructura, pero es aquí donde cobra relevancia el concepto de sostenibilidad y sus tres pilares: el financiero (rentabilidad), el ambiental y el social. En otras palabras, un negocio ya no es negocio si no contribuye en lo social, en lo ambiental y si no es rentable. Por extensión, lo que debe hacerse es desarrollar infraestructura sostenible, esto es, que sea negocio en tales términos y que contribuya al cumplimiento de los ODS. La infraestructura tiene un peso considerable, pues el 72% de esos objetivos están vinculados al desarrollo de ésta.
El eje financiero siempre ha estado en la ecuación y los ingenieros estamos familiarizados con él. Por su parte, el eje medioambiental se hace presente por la visible transformación del medio al construir infraestructura. Esta visibilización facilita hacer entender a los involucrados la importancia de la mitigación del impacto ambiental. Aquí hay mucho por hacer, pero es un tema sobre el que cada vez se cobra más conciencia.
En contraparte, el eje social no sólo tiende a soslayarse, sino que a menudo cualquier asomo de activismo en pro de la gente afectada por los proyectos se combate incluso con violencia. Una de las grandes barreras que impiden la inclusión social en la sostenibilidad de la infraestructura es su falta de entendimiento y la dificultad para llevarse a la práctica en un proyecto de infraestructura desde el punto de vista de los derechos humanos.
La dimensión social de la sostenibilidad involucra dos grandes aspectos: por un lado, prevenir impactos sociales negativos; por el otro lado, potencializar los impactos sociales positivos.
Comúnmente, la atención a los impactos sociales negativos de un proyecto se limita a la obtención de los derechos de vía –que forman parte de las afectaciones que podría generar el proyecto– ; sin embargo, lo social abarca muchos otros aspectos, que pueden identificarse mediante un estudio que identifique los riesgos de impactos negativos sobre los derechos humanos, con objeto de establecer medidas que mitiguen tales riesgos, evaluar su eficiencia y verificar su cumplimiento con indicadores.
Los derechos humanos que se afectan en un proyecto de infraestructura son principalmente de tres grupos:
- Comunidades aledañas al sitio donde se instala físicamente el proyecto, por ejemplo: derecho a la alimentación y a la propiedad, acceso al agua y al saneamiento, igualdad y no discriminación.
- Trabajadores de la empresa contratista y su cadena de suministro, por ejemplo: condiciones laborales adecuadas, sin trabajo infantil ni trabajo forzado por subcontratistas.
- Usuarios del servicio que presta la infraestructura, por ejemplo: en un sistema colectivo de transporte, las personas que usarían esos servicios –particularmente perspectiva de género y atención a personas con discapacidad.
Por otro lado, la dimensión social involucra la potencialización de los impactos sociales positivos del proyecto, que van más allá de los impactos socioeconómicos inherentes a un proyecto.
Todos estos conceptos dan idea de la oportunidad –el imperativo categórico– que tenemos quienes nos dedicamos a la planeación, desarrollo u operación de infraestructura. Es posible, entonces, crear la infraestructura que la sociedad necesita, como negocio en estos nuevos términos y sostenible. Es ésta una de las razones por las que resulta clave que estos conceptos se asimilen en la formación de los ingenieros y formen parte del paradigma de sostenibilidad.
Sin embargo, considerando que la vida útil de estas infraestructuras puede ser de hasta 50 años, todo lo que se esté haciendo en este momento, encaminado a un proyecto de infraestructura, debe abordarse ya con esta perspectiva.
Contribución de la planeación en desarrollar infraestructura sostenible
Siendo la planeación la primera etapa en el ciclo de desarrollo de la infraestructura, tal disciplina, y los profesionales dedicados a ella, tienen ya un papel de gran relevancia en la creación de este futuro sostenible. La planeación puede influir en la sostenibilidad del planeta y puede inducir a este cambio de paradigma en fases subsecuentes del desarrollo de la infraestructura. Además, el precio de implementar cambios en fases posteriores crece de forma exponencial.
Hay mucho por hacer y el tiempo se agota; sin embargo, gradualmente ha ido cambiando el entorno del negocio de la infraestructura. De entrada, las reglas del juego se han estado modificando, y es posible observar mayor interés por parte de los sectores público y privado; como prueba de ello, en las licitaciones en México ya existe una integración de criterios de sostenibilidad en la priorización de proyectos de inversión. Además, una de las políticas generales de selección y clasificación de la Plataforma Proyectos México incluye, precisamente, la información de sostenibilidad del proyecto, basada en el marco metodológico del Banco Interamericano de Desarrollo; Banobras impulsa mejores prácticas en materia social y ambiental a través del Plan de Manejo de Riesgos Medioambientales y Sociales, y el Fonadin cuenta con una Unidad de Infraestructura Sostenible.
Metodologías para la planeación de infraestructura sostenible
Envision es un conjunto de herramientas que abarca todo el ciclo de desarrollo de la infraestructura, desde la planeación hasta la operación, e incluso la demolición. Incluye listas de verificación de ciertos criterios que pueden ser útiles en la fase de planeación de un proyecto, aun sin contar con estudios más contundentes. Más que una metodología, es un marco de referencia para los planes, de tal suerte que exista certeza de que se esté incluyendo o considerando lo necesario para cumplir con el criterio de sostenibilidad.
Envision, en fin, es una guía orientativa que introduce consideraciones de sostenibilidad en proyectos infraestructurales; el sistema valora, califica y da mérito a aquellos proyectos infraestructurales que contribuyen a un futuro más sostenible.
Recientemente se signó un convenio de colaboración entre la Federación Mexicana de Colegios de Ingenieros Civiles y el Instituto de Infraestructura Sostenible (ISI, sus siglas en inglés) para fomentar la metodología y certificación Envision en México con el fin de planificar, diseñar y suministrar infraestructura sostenible y resiliente para mejorar la salud y el bienestar social, proteger el medio ambiente e impulsar la prosperidad económica en todo México.
Las normas ISO se utilizan en infraestructura y en otros ámbitos industriales para gestionar la operación con un enfoque sistémico que asegure que los usuarios y partes interesadas reciban valor agregado durante su experiencia del servicio que debe ofrecerles cierta infraestructura. Si bien son una práctica de gestión operativa, también se pueden constituir como un marco de referencia para los planes, con la intención de desarrollar infraestructura sostenible, esto es, previo a la operación.
La norma ISO 14000 establece los criterios para un sistema de gestión ambiental y es certificable. Traza un marco que una empresa u organización puede seguir para establecer un sistema de gestión ambiental eficaz. Puede proporcionar seguridad a la dirección y los empleados de la empresa, así como a las partes interesadas externas, de que se está midiendo y mejorando el impacto ambiental.
Por su parte, la Norma ISO 26000 tiene por objeto ayudar a las organizaciones a contribuir al desarrollo sostenible. Pretende incentivarlas a ir más allá del cumplimiento legal, reconociendo que el cumplimiento de la ley es un deber fundamental de cualquier organización y parte esencial de su responsabilidad social. Su objetivo es promover el entendimiento común en el campo de la responsabilidad social y complementar otros instrumentos e iniciativas de responsabilidad social, no reemplazarlos.
Sistema de seguimiento al desempeño de México en el cumplimiento de los ODS
El Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SIODS) es una herramienta desarrollada por la Coordinación de Estrategia Digital Nacional de la Presidencia de la República en conjunto con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), y pone a disposición de los usuarios la información sobre el avance en el seguimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la cual México adoptó como un compromiso de Estado. Los datos que ahí se muestran tienen carácter oficial y, por lo tanto, deben servir para la planeación y el diseño de las políticas públicas, así como para los informes internacionales que rinda el país.
Este sistema está diseñado para brindar al usuario, de una manera amigable, la consulta de la información, su exportación en diferentes formatos, la georreferenciación de los indicadores que tienen desglose geográfico, así como su visualización en gráficas dinámicas; además, cuenta con un calendario de actualización de los indicadores, el cual da certeza a los usuarios de la fecha en que podrán disponer de la información de su interés.
La infraestructura, activo transversal del país, tiene que ver con más del 70% de los ODS; en particular, el ODS 9 está relacionado con industria, innovación e infraestructura, y su meta para el año 2030 es: “desarrollar infraestructuras fiables, sostenibles, resilientes y de calidad, incluidas infraestructuras regionales y transfronterizas, para apoyar el desarrollo económico y el bienestar humano, haciendo especial hincapié en el acceso asequible y equitativo para todos”.
Lo interesante es que este sistema tiene definidos indicadores de desempeño, conforme a la meta planteada, y existen mediciones, es decir, el valor numérico de los indicadores definidos. Para la meta que nos ocupa, se han definido los siguientes indicadores y resultados (véase figura 1):
Indicador 9.1.1. “Proporción de la población rural que vive a menos de 2 km de una carretera transitable todo el año”. En el peor de los casos (Nayarit), se tiene una cobertura del 98.71%, es decir, se podría considerar, en esos términos, que la meta a 2030 para este objetivo se ha logrado en este indicador.
Indicador 9.1.2.a. Volumen de transporte de pasajeros por medio de transporte (véase figura 2):
Aquí se observa una caída, quizá como consecuencia de la pandemia. Este indicador está mal definido, pues no da idea de la experiencia del servicio que están recibiendo los usuarios, ni de los niveles de servicio que experimenta la infraestructura y, por lo mismo, no ofrece una idea de la urgencia de ir planeando nuevas infraestructuras.
9.1.2.b. Volumen de transporte de carga por medio de transporte (véase figura 3).
Mismos comentarios que para la meta 9.1.2.a. Si bien los indicadores deben mejorarse, lo que resulta muy interesante es que se tiene un sistema que permite orientar la planeación con base en el cumplimiento de los ODS, y que hace posible medir, con los ajustes pertinentes, si lo que se está planeando está funcionando para la consecución de los objetivos.
Este arreglo podría dar para que una entidad planificadora, el propuesto Instituto Nacional de Planeación, por ejemplo, se apropiara del sistema con objeto de formular los planes para la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible.
Comentarios finales
La primera fase en el ciclo de desarrollo de la infraestructura es, justamente, la de la planeación, y hoy en día es esencial incluir un enfoque de sostenibilidad en la planeación de infraestructura, si se considera que lo que se esté planeando en este momento podría entrar en operación en un plazo de cinco a 10 años, y tener una vida útil de 30 a 50 años.
Si bien la sostenibilidad tiene tres ejes, el financiero, el medioambiental y el social, este último en particular no sólo se ha soslayado, sino que se le ha combatido, incluso con violencia.
La dimensión social en la sostenibilidad involucra dos grandes aspectos: la prevención de impactos sociales negativos, que más o menos se refiere a cumplir con la ley, pero que demanda el estudio profundo de esos posibles impactos, para no dejarlos fuera, y el hacer el bien: tomar la oportunidad de un proyecto de infraestructura no para beneficios personales sino para potencializar con imaginación los impactos sociales positivos que el proyecto puede habilitar, y esto en todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, no sólo durante la construcción. Infraestructura como servicio, y como vía para garantizar derechos humanos y, más allá de esto, infraestructura para hacer el bien.
En un proyecto de infraestructura deben atenderse los derechos humanos en un sentido amplio: de las comunidades en convivencia con la infraestructura, de los trabajadores de las empresas involucradas en los proyectos y de los usuarios de las infraestructuras.
Desde la perspectiva de la sostenibilidad, es posible desarrollar la infraestructura que demandarán, por derechos humanos, las generaciones por venir; sólo es cuestión de tenerlo presente y ver “cómo sí” abordar su desarrollo desde este enfoque. En ello, la disciplina de la planeación en la ingeniería tiene mucho que aportar, si desde esta fase se toman e incorporan estos criterios. Para ello hay metodologías o marcos de referencia, como Envision o las propias Normas ISO 14000 y 26000, que brindan elementos de referencia a los planeadores, para incorporarlos a los planes y proyectos.
La Femcic facilitará la capacitación en las prácticas y criterios Envision, para desarrollar el talento humano que se requiere en la ingeniería orientado a asegurar la sostenibilidad futura.
En México empezamos a ver algunos avances, pero lo más relevante es que ya tenemos operando un sistema de información, que sirve a manera de tablero de indicadores para ubicar, en particular, oportunidades, amenazas y debilidades que, por un lado, den idea de la efectividad de lo planeado y su ejecución (si lo hecho nos hace conseguir los ODS), y por otro constituyan una guía diagnóstica sobre qué nuevos planes debemos formular.
Este artículo fue elaborado con base en el panel “ODS en la planeación de la infraestructura”, en el que participaron Mariuz Calvet, directora de Sustentabilidad e Inversión Responsable de Banorte y presidenta del Grupo de Sustentabilidad de la BMV; Cristina Contreras, directora general de Sinfranova, empresa con sede en Washington que ofrece soluciones sostenibles en el desarrollo de la infraestructura, y Laura Treviño, doctoranda de la Universidad de Greenwich que realiza una investigación sobre protección a los derechos humanos a lo largo del ciclo de vida de las contrataciones públicas sostenibles como parte del proyecto SAPIENS financiado por la Unión Europea.
