José Eduardo Mestre Rodríguez. Consejero del Centro del Agua para América Latina y el Caribe.
Varios elementos clave influyen en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Uno de ellos son las capacidades institucionales, que no siempre se atienden con suficiencia en países en vías de desarrollo. México no es la excepción.
Se considera que el fin último del subsector agua y saneamiento es asegurar que se proporcione el mejor servicio, urbano o rural, para contribuir a elevar la calidad de vida y al desarrollo socioeconómico sustentable y justo. En este contexto, el fin último de una empresa de agua y saneamiento (EAS) es brindar el mejor servicio a clientes o usuarios en condiciones de calidad, volumen, oportunidad o seguridad, precio-costo y atención de problemas y conflictos.
Para estudiar y analizar la capacidad institucional de las EAS se requiere un marco metodológico que defina esa capacidad, quién es responsable de ella, cómo y dónde se ejerce y expresa, y la importancia de los órdenes de gobierno y actores sociales en la capacidad institucional.
Las capacidades institucionales consisten básicamente en: a) capacidad técnica, desde elementos comunes hasta el gobierno de datos; b) capacidad comercial, administrativa y financiera; c) capacidad política de la EAS, de las entidades de acompañamiento subnacionales (estados, en México) y del gobierno nacional en sus distintas acepciones, funciones, responsabilidades, coadyuvancia o subsidiaridad; d) políticas públicas; e) planes, programas, catálogos y carteras de proyectos y actuaciones específicas; f) vinculación de los actores sociales: cómo son atendidos por los prestadores de servicios, reguladores, normativos y coadyuvantes; g) gobernanza y gobernabilidad del agua, en general poco atendida y fracturada; y h) gestión de información, desde los datos crudos hasta su aprovechamiento, incluyendo el gobierno de datos, que se refiere a su diseño, control y monitoreo en el subsector con un enfoque holístico. En el gobierno de datos es fundamental que participen las partes interesadas de manera informada y armónica: órdenes de gobierno, prestadores de servicios, usuarios, reguladores, legisladores, académicos, medios de comunicación y sociedad civil.
Condiciones existentes en materia de capacidad institucional
Existen diversos esfuerzos en el mundo para evaluar las políticas públicas en relación con la fortaleza, evolución y mejoramiento de las instituciones y sus capacidades y con el cumplimiento de su mandato u objeto. Sin embargo, hay pocas experiencias que evalúen a las instituciones y su desempeño al prestar servicios públicos. En general es escasa la valoración sistemática y fidedigna de la capacidad institucional de los gobiernos (centrales, subnacionales o locales) para diseñar y aplicar políticas que solventen la problemática del agua potable y saneamiento, o bien la valoración de la habilidad gubernamental para mejorar las funciones y prestar los servicios, así como de la capacidad que tienen para adaptar sus instituciones a fin de responder a las necesidades de los usuarios.
Algunas acepciones y conceptos
El énfasis en crear un mejor Estado que atienda eficazmente el tema de agua potable y saneamiento se ha traducido en fortalecer la capacidad de la gestión pública para: a) mejorar las funciones de agua y saneamiento y resolver problemas críticos, b) adaptar las instituciones de agua y saneamiento para responder a los problemas del servicio y c) formular, aplicar, coordinar, monitorear, evaluar y rendir cuentas sobre políticas públicas y programas en el marco de un sistema de gestión eficaz de los servicios.
La capacidad institucional se puede definir como la habilidad de las instituciones para fijar y lograr objetivos, desempeñar sus funciones y resolver problemas (Fukuda-Parr et al., 2002). En materia de agua y saneamiento, se determina básicamente por una dicotomía: el potencial de las organizaciones (EAS) para producir valor para terceros (valor externo, consistente en los servicios para los usuarios) y la capacidad de transformación de dichas organizaciones (valor organizacional, que se expresa al interior de cada EAS y cuyos destinatarios son sus propios directivos, empleados, consultores, constructores, etc.) (Oszlak y Orellana, 2000).
La capacidad institucional se puede definir como la habilidad de las instituciones para fijar y lograr objetivos, desempeñar sus funciones y resolver problemas. En materia de agua y saneamiento, se determina básicamente por una dicotomía: el potencial de las organizaciones para producir valor para terceros y la capacidad de transformación de dichas organizaciones.
Pueden presentarse algunas paradojas, tales como EAS que se esfuerzan en su propio desarrollo (es decir, en producir valor organizacional) pero no lo traducen en la mejora del valor externo (mejores servicios de agua y saneamiento/cumplimiento de su objeto). En contraste, también existen EAS que ofrecen buenos servicios pero no mejoran debido a la resistencia para modernizar su organización de cara al futuro. Este segundo caso no es ajeno al contexto mexicano.
No debe confundirse la capacidad institucional con el desempeño institucional. Este último se refiere al rendimiento institucional –en medidas como eficiencia y eficacia– en el tiempo pasado. La capacidad institucional alude al potencial de comportamiento, es decir, se refiere al futuro.
Capacidad institucional y producción de valor
Según varios autores, la capacidad institucional es el potencial de las organizaciones para producir la combinación de valor externo y organizacional necesaria para generar valor externo, así como para obtener el mayor valor externo y organizacional de largo plazo que permita cubrir las exigencias del corto plazo.
Esta definición incorpora la dimensión de futuro contrastada con el presente; también contrasta el valor externo con el organizacional. Desde otra perspectiva, es un concepto estratégico que incluye la visión del valor organizacional de la que debe partir el cambio institucional. Se considera que esto último contribuye a modernizar las capacidades institucionales de las EAS y entidades gubernamentales. Como conclusión, el valor externo sólo se logra cuando los servicios satisfacen las necesidades de clientes o usuarios.
La generación de valor es esencial para analizar las capacidades institucionales ante los usuarios, relación de la que dependen el éxito y la evolución de la EAS.
Los niveles de la capacidad institucional
La definición de capacidad institucional se centra en el concepto de institución e incluye capital social, empoderamiento, cultura, valores y relaciones al interior de cada EAS y ante los usuarios (Segnestam et al., 2002). El análisis de la capacidad institucional se puede enfocar en tres niveles: micro, meso y macro (Segnestam et al., 2002).
El nivel micro analiza el desempeño individual de los funcionarios. El nivel meso se focaliza en el funcionamiento de la organización y evalúa su eficacia y eficiencia; comprende su estructura interna e incentivos en el desempeño. Finalmente, el nivel macro abarca el entorno en el que se desenvuelve la institución.
Índice de desempeño institucional
Los objetivos del índice de desempeño institucional se concentran en mejorar la producción de valor externo, es decir, ofrecer servicios de agua y saneamiento de mayor calidad, avanzar en forma envolvente hacia el cumplimiento del mandato de la EAS y mejorar el valor interno (el valor organizacional).
Con objeto de gestionar el valor interno, se sugiere primero abordar el nivel meso para a) fortalecer la reingeniería de la organización y con ello mejorar el funcionamiento general de la EAS, y b) integrar, sistematizar y mantener actualizados los parámetros que evalúen su eficacia y eficiencia.
Debido a la fragilidad de las EAS en México, simultáneamente debe atenderse el nivel micro (mejoramiento y renovación de capacidades individuales de funcionarios y cuadros técnicos y administrativos, etc.). Después de esto habrá mejores condiciones para atender el nivel macro.
Para el valor externo, la experiencia internacional ofrece varios ejemplos; en nuestro país hay casos alentadores referidos por el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), el Colegio de México, la revista H2O Gestión del agua, la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento (ANEAS) y la Comisión Económica para América Latina.
El índice de desempeño institucional puede resultar una gran herramienta para medir la capacidad institucional en al menos dos vertientes: 1) el mejoramiento de capacidades técnicas (medición, reducción de pérdidas físicas, seccionamiento y control de DMA (district metered areas o distritos de control de medición), inventario y estado de la infraestructura, sistemas de información y gobierno de datos, etcétera), y 2) el mejoramiento de capacidades comerciales y administrativas (padrón actualizado de usuarios, reducción de pérdidas comerciales, optimización del control de precio-costo, etcétera).
Se sugiere un índice de desempeño institucional basado en el valor externo y el valor organizacional. La EAS puede medir el índice sistemáticamente bajo la supervisión y sanción del órgano regulador en el nivel de mancomunidad de municipios o en el plano estatal (se desaconseja un órgano regulador nacional con funciones de intervención directa).
Sin duda, en México se requiere conocer de manera sistemática el estado del desempeño institucional de los servicios, para mejorar las políticas públicas, la planificación y programación de los servicios, la evaluación de la efectividad de medidas estructurales y no estructurales, así como para orientar la atención de los gobiernos federal y estatales a las EAS, entre otros aspectos.
Algunas propuestas
Las capacidades institucionales se enfocan en temas complejos como concatenar a la EAS con el consumidor, mejorar la comunicación y la interacción intrasectorial, mitigar conflictos y elevar la gobernabilidad.
Para incrementar la capacidad institucional es fundamental preparar expertos y jóvenes con talento, directivos y técnicos en distintas especialidades, niveles y responsabilidades. Con la experiencia y conocimiento se contribuye a erradicar la improvisación. Es esencial que en forma sistemática e institucionalizada se colecte información, experiencia y conocimiento, y se implementen sistemas efectivos para transmitirlos en escala de cada EAS y hacia el subsector nacional, estatal y local. Por eso es necesario avanzar en el gobierno de datos. También es esencial apuntalar la evolución de las EAS, comisiones estatales, reguladores y entidades federales, de la mano con la continuidad de equipos y políticas locales y la salvaguarda de la experiencia. Los esfuerzos de la presidencia de la República respecto al gobierno de datos y las capacidades del IMTA y la ANEAS, entre otros, apuntan en estas direcciones, si bien son aún reducidos y hay obstáculos y desconocimiento.
El subsector no puede evolucionar sin un programa permanente de formación de excelencia, con oportunidades de desarrollo, permanencia del personal capacitado y atractivos para enrolar jóvenes. Como punto crucial, la permanencia requiere una revisión profunda de las limitaciones constitucionales y otras leyes en cuanto a la continuidad de los cuadros humanos en las EAS, de tal modo que sea posible ampliar y optimizar la duración en funciones de los equipos; existen diversas fórmulas para lograrlo.
Hay limitaciones para renovar y enriquecer cuadros vía la contratación de jóvenes. Sin embargo, se han diseñado modelos para lograr esa contratación pese a los obstáculos (los detalles de tales modelos rebasan los alcances de este artículo).
Otro elemento central de las capacidades institucionales es el turn around o reforma profunda de organizaciones y funciones, sin contradecir la Constitución y otras leyes. En forma concisa, se trata de 1) la reingeniería de la capacidad de gestión en el nivel superior; 2) la reingeniería de la capacidad de gestión técnica, comercial y administrativa; 3) la reforma de la EAS (valor organizacional), y 4) el mejoramiento de su rendimiento técnico, comercial y administrativo. La reingeniería de las EAS requiere una política pública clara y consensuada, y programas claros y apoyados por instancias gubernamentales y la sociedad para implementar las reformas mediante las cuales mejorar la prestación de servicios (valor externo), con apoyo en criterios de economía circular que empiezan a extenderse en el ámbito mundial del agua.
También resultan esenciales las formas innovadoras para la subordinación de prestadores de servicios, coordinadores estatales, reguladores y coadyuvantes nacionales; el encuentro dedicado de la eficacia, eficiencia, índices de gestión y rendición de cuentas; los sistemas permanentes de planeación/programación, de certificación obligatoria de expertos y técnicos, transferencia del conocimiento y experiencia, etcétera.
Para sustentar estas actuaciones es fundamental una política nacional sólida que dirija, vigile y brinde pautas para evaluar avances. Esto implica revisar y reformular las políticas públicas federales, lineamientos y programas para erradicar inercias y criterios de “negocios como de costumbre” (business as usual), y reformar programas federalizados, reglas de operación, devolución de derechos fiscales de agua, etcétera.
Es indispensable la reingeniería de la función pública del gobierno federal en materia de agua y saneamiento, de la mano del nuevo marco jurídico, administrativo, fiscal y político concatenado con políticas que propicien que los gobiernos subnacionales asuman compromisos mayores en los ámbitos urbano y rural. Esto apunta hacia la reingeniería de las entidades estatales de agua y saneamiento, para conseguir el pleno involucramiento de los gobiernos estatales y que funcione el pacto federal en la materia.
Algunas conclusiones
El camino para fortalecer las capacidades institucionales es amplio y complejo; las inercias y el desconocimiento favorecen su baja evolución en México. Se reitera que debe estructurarse una política nacional sólida, realista, armónica y consensuada.
Los grandes lineamientos se dirigirán a mejorar la capacidad institucional (valor externo y valor organizacional), a fortalecer las capacidades de estructura y organización de las partes que conforman el subsector privilegiando la esencia del pacto federal.
Esa política debe favorecer el mejoramiento sustancial del cuerpo directivo –que trascienda el cambio de autoridades municipales y vigile la evolución de la capacidad institucional –y de las capacidades de los cuadros técnicos y administrativo-financieros con apoyo en un mecanismo robusto y obligatorio de certificación del personal.
Sin duda se requerirá mejorar el manejo de información y conocimiento vía el gobierno de datos del sector. Finalmente, se destaca también la necesidad de la reingeniería institucional aprobada (en el plano local, con apoyo estatal y nacional), acompañada de un plan de acción táctico interno sin descuidar la generación de valor externo (prestación de los servicios) y un sistema de revisión periódica, mejoramiento y regulación.
El camino por recorrer es largo; para abordarlo es recomendable revisar las experiencias alcanzadas en Iberoamérica y allende esta región.
Referencias
Fukuda-Parr, S., C. Lopes y K. Malik (2002). Capacity for development. New solutions to old problems. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Nueva York.
Oszlak, O., y E. Orellana (2000). El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI. Documentos TOP sobre Gestión Pública. Buenos Aires: Centro de Desarrollo y Asistencia Técnica en Tecnología para la Organización Pública.
Segnestam, L., et al. (2002). Country environment analysis. A review of international experience. Stockholm Environmental Institute.
